連平為植信投資首席經濟學家兼研究院院長、中國首席經濟學家論壇理事長 
 

2022年《政府工作報告》（以下簡稱“《報告》”）指出，今年我國經濟社會發展任務重、挑戰多，為完成全年的發展目標任務，各方都要以穩為主、穩字當頭、穩中求進，細化和實化各項具體舉措,形成推動發展的合力。《報告》既充分肯定成績，又理性分析當前嚴峻形勢，提出了積極、合理的發展目標和舉措，其中有九大看點值得關注。 
 

1. 5.5%增長目標充分體現了穩增長政策基調 
 

如何“穩增長”是貫穿今年《報告》的主線。中央政府對於經濟增長目標的設定較為合理，體現了穩增長政策的要求。2022年我國經濟增長目標5.5%左右，這一目標的設定充分考量了近年來宏觀經濟運行和統籌兼顧我國經濟長期發展目標。首先，經濟增長目標具有很強的信號和引領作用，定得太高可能會出現難以完成風險，太低又失去了激勵的意義；而當前面臨內外嚴峻的經濟形勢，經濟增長目標不宜定得太低；積極合理的增長目標有助於引領各方面多舉措支持保障經濟增長。其次，經濟目標的設立還要考慮與潛在增長水準相契合，疫情爆發前，我國經濟增速已處於下行階段，2019年經濟增長6.1%，疫情爆發擾亂了這一下行進程。2022年逐步回到原增長軌道中，5.5%與潛在增長水準就較為匹配。再次，平滑去年出現的高基數。2021年8.1%的高增長是建立在2020年的低基數基礎上的，2022年經濟增速理應有所回落，但也不能下降太快，若2022年經濟增速一步降至5%，似乎降幅過大，而降至5.5%似較容易對接，平穩下降有助於避免產生增長失速風險。再其次是出於對順利實現2035年“雙番”遠景目標的考慮。根據2035遠景目標，當前至2035年的GDP年均增速需要達到4.8%以上才能實現“雙番”目標。考慮到經濟增速具有逐年遞減的規律，“十四五”作為遠景目標的頭五年，GDP平均增速需要至少達到5%以上。2020年和2021年兩年GDP平均增長5.1%，這就意味著2022年GDP增長至少要達到5%以上才能“趕上”理想目標。最後是平衡全國整體與地方個體之間增長目標的差異。從全國範圍看，除了京津兩地將2022年的經濟增長目標設定在5%以上之外，全國其餘29個省份設定在5.5%以上，其中又有22個省份設定在6%以上。考慮到2022年穩增長各項政策力度較大，地方個體與全國整體之間的經濟增速差異不會太大。 
 

綜合上述分析，經濟增速目標設置為5.5%左右，既符合實際情況，又可以積極引領各項經濟工作積極推進，體現了政府的主動擔當和作為。圍繞這一增長目標，宏觀政策需要加大實施力度，包括財政政策積極的力度明顯加大，貨幣政策進一步積極偏松。 
 

2.宏觀政策有空間有手段 
 

《報告》指出宏觀政策要著力穩定宏觀經濟大盤，保持宏觀政策的連續性、增強有效性，穩字當頭，穩中求進,保持經濟運行在合理區間，繼續做好“六穩”、“六保”工作。尤其是《報告》指出，“宏觀政策有空間有手段”，“及時動用儲備工具，確保經濟平穩運行”，“加大宏觀政策實施力度”。這些內在邏輯相關的表述，不僅說明宏觀政策有充足的空間和豐富的調節手段，而且還表明了當需要實施時政策是不會猶豫的，並且會有較大的力度。因此，下一階段，降准和降低利率等都有可能成為下行壓力較大時經濟的政策調節選項。 
 

今年積極的財政政策仍將繼續保持較大的支出強度，較去年擴大2萬億元以上，實質性的政策力度明顯大於去年。新增財力下沉基層，用於落實助企紓困、穩就業保民生政策；擬安排地方政府專項債額度3.65萬億元，強化績效導向，並充分發揮重大專案的牽引和政府投資撬動作用，充分調動民間投資的積極性。 
 

穩健的貨幣政策將加大實施力度。2022年，穩增長會產生較大規模的增量資金需求；積極財政政策發力需要貨幣政策的協調配合，全年近5萬億元的專項債可用資金也將對社會融資資金產生較大的撬動作用。一是保持貨幣信貸總量的穩定增長。《報告》指出要擴大新增貸款規模,保持貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配,保持宏觀杠杆率基本穩定。2022年貨幣政策將可能繼續加大跨週期和逆週期調節力度，靈活運用公開市場操作、MLF等政策工具保持市場流動性合理充裕，滿足實體經濟多方面的融資需求。二是進一步優化信貸的期限結構、物件結構和區域結構。《報告》提出要進一步疏通貨幣政策傳導機制,引導資金更多流 向重點領域和薄弱環節,擴大普惠金融覆蓋面。2022年貨幣政策將會利用支農、支小再貸款再貼現、普惠小微貸款支援工具、碳減排支援工具等結構性工具，發揮好貨幣政策總量與結構的雙重功能，精准發力加大對中小微企業、科技創新、綠色發展的支援力度，同時引導金融機構加大對信貸增長緩慢地區的信貸投放，增強欠發達區域的發展能力。三是有效推動融資成本穩中有降。《報告》提出要推動金融機構降低實際貸款利率、減少收費,讓廣大市場主體切身感受到融資便利度提升、綜合融資成本實實在在下降。2022年在保持流動性合理寬鬆的同時，將會進一步健全市場化利率形成和傳導機制，發揮貸款市場報價利率改革效能，穩步推進LPR利率下調，降低企業融資成本。四是增強金融支援實體經濟的能力。《報告》指出要用好普惠小微貸款支持工具，引導金融機構準確把握信貸政策，發揮好政策性、開發性金融作用，進一步推動解決實體經濟特別是中小微企業融資難題。要進一步健全多層次資本市場體系，暢通企業上市融資管道，建立並完善制度健全、競爭有序、透明開放的多層次債券市場體系，也將是金融有效支援實體經濟的重要措施。 
 

3.積極財政政策的實質性力度更大 
 

《報告》強調要提升積極財政政策的效能，財政支出規模較上年擴大2萬億元以上，預算赤字率安排在2.8%左右。2022年全國一般公共預算的財政支出強度較去年會有較大提升，保民生保就業市場主體仍將是財政政策的重要發力點。預算赤字率較去年3.2%的安排有所下降，有利於保持財政政策的可持續性；但總體赤字規模進一步擴大，財政擴張力度不減反升，實際上能起到赤字率3.8%左右的刺激效果。 
 

《報告》要用好政府投資基金，帶動有效投資，專項債發行額度在3.65萬億元左右。要強化績效導向,堅持“資金跟著項 目走”,合理擴大使用範圍,支持在建項目後續融資，開工一批具備條件的重大工程、新型基礎設施、老舊公用設施改造等建設項目。2022年的專項債額度雖與去年持平，但加上去年已結轉的專項債資金在1.4萬億左右，二者資金合計超過5萬億元，2022年可使用資金約是去年的兩倍，仍然保持較大的強度，能夠有效地拉動基建等方面的投資。專項債資金也將會撬動更大規模的社會投資，充分調動民間投資積極性，共同助力穩增長。 
 

2022年減稅與退稅將同時並舉。在減稅降費力度只增不減的同時，對留抵稅額實行大規模退稅，重點支持製造業，全面解決製造業、科研和技術服務、生態環保、電力燃氣、交通運輸等行業留抵退稅問題。全年預計退稅減稅約2.5萬億元，遠超去年的1.1萬億元。加大研發費用加計扣除政策實施力度,將製造業企業研發費用加計扣除比例提高到100％，將有效強化創新的引領作用，增強發展的可持續性。2022年財政政策對企業尤其是小微企業將實施更大力度的紓困政策，利於保民生保就業保市場主體。 
 

大幅加大中央對地方政府的轉移支付，規模近9.8萬億元，增長18%，支持地方政府落實惠企利民政策，可以看出中央對提升政策效能，保持精准、可持續的重視程度。 
 

更大力度的積極財政政策將有效地助企紓困，促進穩就業保民生，推動投資與消費增長，在穩增長目標中發揮關鍵作用。 
 

4.以有效投資和消費恢復擴大內需 
 

擴大內需助力“穩增長”是2022年政府工作報告的重要看點之一，其主要內容在於擴大投資和促進消費。按照穩增長的政策要求，2022年將積極有效地擴大投資。圍繞國家重大戰略部署和“十四五”規劃，適度超前開展基礎設施投資則是其中的重中之重。基礎建設投資向來由各級政府主導，是主要的宏觀調控手段之一，能發揮穩定經濟增長的“壓艙石”作用。可以發現，在今年政府工作報告中，基建發力穩增長的方向是以服務構建新發展格局為主，以經濟向高品質轉型為目標，提質增效。基建專案在擴大內需的同時，還起到促進供給側改革的作用。今年基建投資的重點，一是針對傳統基建專案和“一新一重”基建項目進行“補短投資”。包括水利工程、綜合立體交通網、能源基地、燃氣管道網更新、防洪排澇以及地下綜合管網建設等；二是解決區域和城鄉發展不平衡不同步問題，增強區域發展平衡性協調性，深入實施區域重大戰略和區域協調發展戰略；三是提升新型城鎮化品質，有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建築和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊社區，推進無障礙環境建設和適老化改造等。 
 

今年將多措並舉推動消費恢復。目前消費對我國經濟增長貢獻最大，是穩增長的關鍵。除去受疫情衝擊的2020年，消費支出占GDP始終保持在55%-69%的區間內，且貢獻率都大於資本形成。促進消費持續平穩增長就能推動經濟平穩運行，在很大程度上有助於實現穩增長目標。《報告》從三個方面提出舉措來促進消費恢復。一是多管道促進居民增收，完善收入分配制度，提升居民消費能力；二是促進生活服務消費恢復，發展消費新業態新模式來擴大消費，同時通過加大社區養老、托幼等配套設施建設力度來擴展消費群體；三是通過加強縣域商業體系建設,發展農村電商和快遞物流配送，強化消費者權益保護來進一步提升消費服務品質，增強群眾的消費意願。 
 

5.多重壓力下穩就業任務艱巨 
 

政策推動經濟增長的出發點和根本點是居民充分就業，由此帶來收入和消費增長、內需擴張。《報告》指出，今年就業預期目標為城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮失業率全年控制在5.5以內。雖然歷年來我國實際新增就業人數都超過了兩會期間設定的目標值，但這並不意味著就業目標可以輕鬆實現。 
 

事實上，2022的就業目標設定面臨的壓力較之2021年要大得多，穩就業任務更加艱巨。這是因為：一是經濟增速下行背景下，吸收就業的效應減弱。過去經驗表明，我國經濟每增長1%將拉動就業增長超100萬人，而2022年經濟增速較之2021年將有一定幅度的下滑，增長對就業的帶動作用減弱。二是局部疫情時有發生使得消費和投資恢復緩慢，中小微企業、個體工商戶生產經營困難，導致吸收就業體量最大的中小微企業主體對2022年的就業貢獻度存在不確定性。三是今年全國高校大學生畢業生超過1000萬人，疊加往年未充分就業畢業生和摩擦性失業人數，使得20-24歲年齡段人群就業問題突出、難度加大。四是去年下半年部分收縮性政策影響下，不少行業出現了大量失業，這一部分人的轉崗再就業也會為今年的就業工作帶來一定壓力。五是今年穩出口難度增大，出口行業招工規模可能下滑。從去年下半年開始出口高增長更多受益於價格因素，加之2022年出口可能降速，預示著出口企業的用工需求可能下滑。 
 

面對這些就業壓力，《報告》強調，穩就業政策在兩方面繼續發力以推動實現今年就業目標：一是強化就業優先政策，注重通過穩市場主體來穩就業，重視財稅、金融等政策對市場主體的支持作用，清理和取消各類對吸收就業的不合理的市場主體管理政策，激勵各地各級政府都要千方百計擴大就業。二是落實落細各項穩就業舉措，延續執行降低失業和工傷保險費率等階段性穩就業政策；做好退役軍人安置和就業保障,促進農民工就業,幫扶殘疾人、零就業家庭成員就業；深入開展大眾創業萬眾創新,增強雙創平臺服務能力；完善靈活就業社會保障政策,開展新就業形態職業傷害保障試點；使用1000億元失業保險基金支持穩崗和培訓,加快培養製造業高品質發展的急需人才,讓更多勞動者掌握一技之長、讓三百六十行行行人才輩出。 
 

6.綜合舉措支援企業創新和中小民企發展 
 

《報告》指出，激發市場活力和發展內生動力應當弘揚企業家精神, 支持企業家專注創業創新、安心經營發展；依法平等保護企業產權、自主經營權和企業家合法權益,營造各類所有制企業競相發展的良好環境。《報告》關於深化改革和激發市場活力的宏觀政策上突出了“支援企業創新”和“助力中小企業發展”的工作重點。 
 

劉鶴總理曾指出：中小企業的發展擁有了大志氣，將會大力帶動整個社會弘揚企業家精神，提升創新培育能力。中小企業是國家財富的重要創造者，是提供就業的主管道，是科技創新的主力軍，是造就大企業的蓄水池。助力中小企業、企業家創新是當前以提高全要素生產率來推動我國高品質發展的重要途徑和手段。 
 

《報告》指出，通過保市場主體來保就業、擴消費，對於創新企業和中小民營企業，將通過落地服務政策、加強普惠金融服務、發揮專項資金引導作用等有針對性的財稅金融支持舉措，推動企業高品質發展，激發企業創新精神和市場活力。具體措施涵蓋以下幾點。一是確保政策宣介到位。各部門、各地方要為中小企業發展創造良好環境，多服務、辦實事，增強政策透明度和可預期性，保護智慧財產權，促進公平競爭。二是大力度減稅降費提振市場預期。《報告》指出，今年將進一步實施新的組合式稅費支援政策，階段性措施和制度性安排相結合，減稅與退稅並舉，預計全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金全部直達企業。三是地方配套到位。地方結合自身特點和行業企業實際，在擔保增信、資訊資料共用、財政資金引導，減費讓利等方面出臺有針對性的舉措。四是推動政銀企對接到位。聚焦企業普遍反映的“融資難”等問題，引導金融機構不斷創新產品和服務，加大對三類市場主體的支持力度，同時鼓勵地方政府部門與金融機構加強協作聯動，凝聚工作合力，實現精准支援。五是利用數位技術，發展普惠金融，解決中小企業“融資難”、“投資難”、“保險難”的問題。普惠金融應在支援小微企業上發力，通過大資料進行信用風險管理，為中小微企業提供貸款。創新金融產品和服務應利用數位化工具來提高金融服務的普惠度，從而讓更多人分享金融工具在財富增值和增加收入等方面帶來的好處。同時要學習和借鑒國際中小企業發展的最佳實踐，取長補短，走出獨特路徑，實現共同繁榮。 
 

7.房地產政策維穩基調進一步明朗 
 

《報告》有關房地產政策強調“房住不炒”的定位，定調更好滿足購房者的合理住房需求，促進房地產市場良性迴圈和健康發展，房地產市場維穩政策基調進一步明朗。 
 

房地產政策進一步釋放了維穩信號。今年的“三穩”與去年的提法相同，但內涵不同。當前房地產市場正處於全面下行階段，有別於去年年初相對過熱的狀況。如果房地產投資下行過快，不利於穩增長的全域目標。因此，今年房地產政策的主基調是偏暖的，以求市場各方面維護行業良性運行，對房地產行業重拾信心。 
 

根據《報告》的要求，為實現該目標，央行將進一步加大要求商業銀行對首次購房家庭提供足夠的貸款需求，適度加快房貸投放力度，小幅下調房貸利率，推動個人按揭貸款保持穩定增長。地方政府也將積極發力，重點突出因城施策，積極落實穩樓市的舉措。包括放鬆公積金貸款門檻、加大住房補貼力度，還有部分符合條件的地區適度下調首套房房貸首付比例，為實現穩樓市的政策目標努力。 
 

《報告》強調，堅持租購並舉，加快發展長租房市場，推進保障性住房建設。為保障年輕人在大城市的住房基本需求，住建部表示，計畫全年能夠建設籌集保障性租賃住房240萬套（間）。央行和銀保監會表態針對保障性租賃住房的金融支持不納入房貸集中度管理。預計今年保障性租賃住房建設將迎來大發展。 
 

《報告》沒有提及房地產稅改革的相關問題。考慮到當前宏觀經濟面臨較大下行壓力，全年目標以“穩字當頭”，尤其是今年上半年預計房地產市場景氣度持續走低，因此年內對地產有壓力的政策很可能會暫緩推進。 
 

8.設立金融穩定保障基金防範化解重大風險 
 

《報告》首次提出要設立金融穩定保障基金，加強風險預警、防控機制和能力建設。鑒於地緣政治緊張局勢引發能源價格大幅波動、美聯儲加息預期增強等國際經濟環境風雲突變，國內面臨三重壓力及疫情防控需求，《報告》確立了要繼續按照穩定大局、統籌協調、分類施策、精准拆彈的基本方針，做好經濟金融領域風險處置工作。設立金融穩定保障基金，投入一定規模的財務資源，運用市場化、法治化方式來化解風險隱患，將有助於穩定大局，精准拆彈，降低內外部衝擊對國內經濟平穩運行的負面影響。2022年，可能出現的風險有： 
 

能源進口衝擊和輸入型通脹壓力。今年在經濟佈局穩增長、多項政策利好國內經濟的前提下，基建投資發力，對於天然氣、石油等大宗商品需求將會擴大。俄烏衝突或將導致國際原油和天然氣價格在一段時間內持續高位運行。當前，我國石油和天然氣的對外依存度約高達75%和45%，但我國能源消費結構中，石油和天然氣占比約為18%和6%。能源供給緊縮及俄烏局勢抬高國際能源價格，對我國的影響相對可控。但不應忽視國際能源及原材料價格的抬升，對外貿企業和製造業企業造成的利潤擠壓和經營困境。 
 

美聯儲加息可能引發階段性資本外流。《報告》指出要保持國際收支平衡。而在今年美聯儲加息和地緣政策外部衝擊的影響下，存在熱錢流動和資本外逃風險，政策將重點監測和管理國際資本大幅流進流出的避險和套利行為，採用匯率等相關金融外匯管理工具進行市場調節和預期管理、維持國際收支資本帳戶的相對動態平衡等。 
 

地方政府隱性債務風險。《報告》指出要有序推進地方政府債務風險防範化解,一些地方財政收支矛盾加大,經濟金融領域風險隱患較多，要壓實地方屬地責任、部門監管責任和企業主體責任。2022年將可能會繼續完善地方政府隱性債務常態化監測機制，在財政發力過程中堅決遏制增量，嚴禁地方政府變相舉債；穩妥化解存量，依法實行債務人、債權人的風險分攤；規範融資平臺管理，推進市場化轉型。 
 

房地產現金流和債務問題風險。今年兩會明確提出，“壓實地方屬地責任、部門監管責任和企業主體責任”，當前部分房企現金流和償債壓力依舊較大，地方政府在“保交樓、保民生、保穩定”中將承擔起更多責任。包括採取適度鬆綁預售資金監管制度、增加信貸支援、推進專案收並購、引入資產管理公司AMC等舉措。 
 

穩妥處置局部重大金融風險事件。《報告》指出要運用市場化、法治化方式化解風險隱患。2022年將可能會進一步完善宏觀審慎政策、提高系統性風險監測評估與預警能力、強化系統重要性金融機構監管、加快完善現代金融監管制度體系、健全金融風險問責機制、構建防範化解金融風險長效機制，運用好金融穩定保障基金，牢牢守住不發生系統性風險的底線。 
 

9.政策多管齊下全力改善民生 
 

《報告》指出，當前我國民生領域還有不少短板，要繼續做好“六穩”、“六保”工作，持續改善民生、防範民生風險，社會政策兜住兜牢民生底線。為此，在堅持盡力而為、量力而行的基礎上，今年的民生政策將在以下五個方面發力。 
 

新增財力下沉基層支持民生支出。今年中央對地方轉移支付增加約1.５萬億元、規模近9.８萬億元，增長１８％，《報告》要求各省級財政加大對市縣的支持，落實基層利民政策。中央政府和省級政府帶頭加強收支管理，嚴禁鋪張浪費，不搞形象工程，把寶貴資金用在發展緊要處、民生急需上。 
 

重點支援基礎設施建設促民生發展。通過建設重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施，加快城市燃氣管道等管網更新改造，完善防洪排澇設施,繼續推進地下綜合管廊建設，政府將更多投資項目向民生傾斜，加大民生領域補短板力度。 
 

促進教育公平與品質提升。推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，依據常住人口規模配置教育資源，全面落實義務教育教師工資待遇和培養，多管道增加教育資源供給、提高教育品質、平衡教育資源在地區、階段間的配置。 
 

提高醫療衛生服務能力。增加居民醫保和基本公共衛生服務經費，推動基本醫保省級統籌，推進藥品和高值醫用耗材集中帶量採購，確保生產供應，強化藥品疫苗品質安全監管.深化醫保支付方式改革，加強醫保基金監管.完善跨省異地就醫直接結算辦法，實現全國醫保用藥範圍基本統一，堅持預防為主，深入推進健康中國行動，逐步擴大各類病症的保障範圍。

加強社會保障和服務。穩步實施企業職工基本養老保險全國統籌，適當提高退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金標準，繼續規範發展第三支柱養老保險，加快對各類人群和各項配套社保措施的推進。