國資委發文：央企嚴禁對無股權關係企業提供任何形式擔保，

嚴禁對參股企業超股比擔保

針對央企存在擔保規模增長過快、隱性擔保風險擴大、代償損失風險升高等問題。國資委發佈的《關於加強中央企業融資擔保管理工作的通知》中明確：中央企業嚴禁對集團外無股權關係的企業提供任何形式擔保。

要點有四：

1、融資擔保主要包括中央企業為納入合併範圍內的子企業和未納入合併範圍的參股企業借款和發行債券、基金產品、信託產品、資產管理計畫等融資行為提供的各種形式擔保，如一般保證、連帶責任保證、抵押、質押等，也包括出具有擔保效力的共同借款合同、差額補足承諾、安慰承諾等支持性函件的隱性擔保，不包括中央企業主業含擔保的金融子企業開展的擔保以及房地產企業為購房人按揭貸款提供的階段性擔保。

2、中央企業嚴禁對集團外無股權關係的企業提供任何形式擔保

①原則上只能對具備持續經營能力和償債能力的子企業或參股企業提供融資擔保。

②不得對進入重組或破產清算程式、資不抵債、連續三年及以上虧損且經營淨現金流為負等不具備持續經營能力的子企業或參股企業提供擔保，

③不得對金融子企業提供擔保，集團內無直接股權關係的子企業之間不得互保，以上三種情況確因客觀情況需要提供擔保且風險可控的，需經集團董事會審批。

3、確定合理擔保規模：

①原則上總融資擔保規模不得超過集團合併淨資產的40%，

②單戶子企業（含集團本部）融資擔保額不得超過本企業淨資產的50%，

③納入國資委年度債務風險管控範圍的企業總融資擔保規模不得比上年增加。

4、嚴禁對參股企業超股比擔保。對超股比擔保額應由小股東或第三方通過抵押、質押等方式提供足額且有變現價值的反擔保。

關於加強中央企業融資擔保管理工作的通知

國資發財評規〔2021〕75號

各中央企業：

近年來，中央企業認真執行國資委關於擔保管理有關要求，建立擔保制度、規範擔保行為，擔保規模總體合理，擔保風險基本可控，但也有部分企業存在擔保規模增長過快、隱性擔保風險擴大、代償損失風險升高等問題。

為貫徹落實黨中央、國務院關於統籌發展和安全的決策部署，進一步規範和加強中央企業融資擔保管理，有效防範企業相互融資擔保引發債務風險交叉傳導，推動中央企業提升抗風險能力，加快實現高質量發展，現將有關事項通知如下：

一、完善融資擔保管理制度。

融資擔保主要包括中央企業為納入合併範圍內的子企業和未納入合併範圍的參股企業借款和發行債券、基金產品、信託產品、資產管理計畫等融資行為提供的各種形式擔保，如一般保證、連帶責任保證、抵押、質押等，也包括出具有擔保效力的共同借款合同、差額補足承諾、安慰承諾等支持性函件的隱性擔保，不包括中央企業主業含擔保的金融子企業開展的擔保以及房地產企業為購房人按揭貸款提供的階段性擔保。

中央企業應當制定和完善集團統一的融資擔保管理制度，明確集團本部及各級子企業融資擔保許可權和限額、融資擔保費率水準，落實管理部門和管理責任，規範內部審批程式，細化審核流程。制定和修訂融資擔保管理制度需經集團董事會審批。加強融資擔保領域的合規管理，確保相關管理制度和業務行為符合法律法規和司法解釋規定。

二、加強融資擔保預算管理。

中央企業開展融資擔保業務應當堅持量力而行、權責對等、風險可控原則。將年度融資擔保計畫納入預算管理體系，包括擔保人、擔保金額、被擔保人及其經營狀況、擔保方式、擔保費率、違規擔保清理計畫等關鍵要素，提交集團董事會或其授權決策主體審議決定。擔保關鍵要素發生重大變化或追加擔保預算，需重新履行預算審批程式。

三、嚴格限制融資擔保對象。

中央企業嚴禁對集團外無股權關係的企業提供任何形式擔保。

①原則上只能對具備持續經營能力和償債能力的子企業或參股企業提供融資擔保。

②不得對進入重組或破產清算程式、資不抵債、連續三年及以上虧損且經營淨現金流為負等不具備持續經營能力的子企業或參股企業提供擔保，

③不得對金融子企業提供擔保，集團內無直接股權關係的子企業之間不得互保，以上三種情況確因客觀情況需要提供擔保且風險可控的，需經集團董事會審批。

中央企業控股上市公司開展融資擔保業務應符合《中華人民共和國證券法》和證券監管等相關規定。

四、嚴格控制融資擔保規模。

中央企業應當轉變子企業過度依賴集團擔保融資的觀念，鼓勵擁有較好資信評級的子企業按照市場化方式獨立融資。根據自身財務承受能力合理確定融資擔保規模：

①原則上總融資擔保規模不得超過集團合併淨資產的40%，

②單戶子企業（含集團本部）融資擔保額不得超過本企業淨資產的50%，

③納入國資委年度債務風險管控範圍的企業總融資擔保規模不得比上年增加。

五、嚴格控制超股比融資擔保。

中央企業應當嚴格按照持股比例對子企業和參股企業提供擔保。嚴禁對參股企業超股比擔保。對子企業確需超股比擔保的，需報集團董事會審批，同時，對超股比擔保額應由小股東或第三方通過抵押、質押等方式提供足額且有變現價值的反擔保。

對所控股上市公司、少數股東含有員工持股計畫或股權基金的企業提供超股比擔保且無法取得反擔保的，經集團董事會審批後，在符合融資擔保監管等相關規定的前提下，採取向被擔保人依據代償風險程度收取合理擔保費用等方式防範代償風險。

六、嚴格防範代償風險。

中央企業應當將融資擔保業務納入內控體系，建立融資擔保業務台賬，實行定期盤點並對融資擔保業務進行分類分析和風險識別，重點關注被擔保人整體資信狀況變化情況、融資款項使用情況、用款項目進展情況、還款計畫及資金籌集情況，對發現有代償風險的擔保業務及時採取資產保全等應對措施，最大程度減少損失。

七、及時報告融資擔保管理情況。

中央企業應當隨年度預算、決算報送融資擔保預算及執行情況，應當按季度向國資委報送融資擔保監測數據，融資擔保餘額按照實際提供擔保的融資餘額填報，應當如實填報對參股企業的超股比擔保金額和對集團外無股權關係企業的擔保金額，不得瞞報漏報。中央企業應當加強融資擔保資訊化建設應用，並做好與國資國企線上監管系統的融合。

八、嚴格追究違規融資擔保責任。

中央企業應當對集團內違規融資擔保問題開展全面排查，對集團外無股權關係企業和對參股企業超股比的違規擔保事項，以及融資擔保規模占比超過規定比例的應當限期整改，力爭兩年內整改50%，原則上三年內全部完成整改。

對因劃出集團或股權處置形成的無股權關係的擔保、對參股企業超股比擔保，應當在兩年內清理完畢。融資擔保應當作為企業內部審計、巡視巡查的重點，因違規融資擔保造成國有資產損失或其他嚴重不良後果的，應當按照有關規定對相關責任人嚴肅追究責任。

收到本通知後，各中央企業應當立即組織貫徹落實，切實扛起主體責任，全面開展自查自糾，對存量違規融資擔保行為設立整改台賬，明確整改責任人、時間進度，並於2021年底前報送國資委（財務監管與運行評價局）。《關於加強中央企業資金管理有關事項的補充通知》（國資廳發評價〔2012〕45號）等檔有關擔保管理要求與本通知不符的，以本通知為准。

國資委

2021年10月9日

同期閱讀：

不良資產處置十大痛點

2021年，銀行業累計處置不良資產3.13萬億元，同比增加0.11萬億元，創歷史新高，有效降低了信用風險水準，為守住不發生系統性風險底線提供了重要保障。但應看到，銀行不良貸款率還存在壓降空間，銀保監會2022年工作會議提出，支持加快不良資產處置。

▍1、轉讓處置通道不夠靈活通暢

銀行作為不良資產的供給方，轉讓、處置的通道仍不夠靈活通暢。近幾年工行整體資產品質保持穩中向好的態勢，且近三年不良資產處置規模總量已超7000億元，領先同業。但受疫情和經濟波動影響，目前處置不良貸款的困難有增無減。尤其在疫情和經濟波動的影響下，二級市場對不良貸款的消化能力出現下降，直接影響一級市場的收購能力和意願，供需不平衡使得不良資產轉讓環節整體遇冷。不良資產的市場化進程加快了處置效率，有效防範了消費信貸行業的重大金融風險。但是，資產方在進行資產轉讓時，經常面臨合規、效率、定價成本等共性問題；尤其是信用卡貸款在進行批量轉讓時，還面臨委託催收與金融消費者保護之間的矛盾，以及客戶維護等多重目標，較難平衡。

同時，傳統的不良處置方式如核銷、以物抵債、還款免息等，靈活性仍有待提升。周冀平舉例說，法院裁定銀行接受以物抵債後，銀行對該資產後續的稅費成本、管理成本相對較高，造成資產價值的萎縮和流失。同時，資訊的公開透明、對稱十分關鍵，目前行業的資訊化程度仍有待提升。銀行資產端在開展不良資產證券化前，也需要做好多重準備，需要提前做好不良資產轉讓管理系統的建設，同時圍繞不良資產轉讓梳理好內部業務流程，完善好相關業務制度以及人員培養等準備工作，做好業務規劃，預留出相關準備工作的時間。

▍2、AMC面臨內外部多重壓力

AMC作為不良資產的需求端和接收端，正面臨內外部的多重壓力。“確權難、定價難、全生命週期跟蹤難，是行業的三大痛點。”不良資產不能一賣了之，後續的處置、清收、整合均存在一些問題、糾紛待解決。AMC及整個不良資產行業正處於攻堅克難階段：一是由於金融機構擅於以多種方式將不良資產賣出好價錢，由總對總、分對分的大包轉讓到10戶組包、3戶組包，到現在的試點單戶競價轉讓，客觀上使得買方撿漏的機會越來越少；二是市場主體增多，一級市場形成了5（5家全國性AMC）+5（5家國有大行AlC）+58（58家銀保監會備案的地方AMC）充分競爭的格局，魚龍混雜且非理性報價現象突出；三是經濟下行期並非處置資產的最佳時機；四是AMC的資產負債期限錯配矛盾十分突出。同時，資產管理公司自身也迫切需要提高政治站位、自身素質和專業處置能力等“十八般武藝”。

▍3、地方AMC多重風險和挑戰

相比全國性AMC，地方AMC面臨更多挑戰。首先，地方AMC的制度體系仍有待完善，目前仍缺乏明確的監管主體且各地監管政策不一，缺乏準確、精准的制度框架；考慮到資金來源、資金成本、處置方式等方面的差異，不能簡單套用全國性AMC的監管政策。其次，市場主體多元化帶來的激烈競爭，使得地方AMC面臨融資管道少、融資成本高、業務資源受限、業務人才緊缺、處置方式單一等諸多問題。

▍4、資產包供給相對不足

目前不良資產一級市場的競爭已較為充分，但資產包的市場供給相對不足；AMC經營管理機制不夠靈活，履行政策性使命和追求商業化盈利也存在一定矛盾。亟待解決的問題有四：一是全國性及地方AMC的監管主體、監管要求不統一，對後者的監管相對寬鬆和薄弱；二是不良資產相關管理制度嚴重滯後於業務發展，須儘快全面梳理完善以適應新形勢和新實踐；三是對AMC的支持保障政策不到位，包括資本充足率要求、低成本融資管道、績效考核政策等，不適應“逆週期”經營特點和“防風險”使命要求；四是AMC也需加快自身業務轉型，特別是提升和打造“實質性重組”技術、規範和促進非金不良業務發展、開拓受託管理和資產證券化等輕資本業務。

▍5、訴訟案件處置難

案件的特點主要集中於三方面：其一，不良債權延續時間較長，在訴訟中進行案件事實核查有難度，包括還款本息數額認定等；其二，不良資產案件中的債權持有方越發多元，除全國性AMC外，還有地方國資AMC和非國資AMC；其三，國有金融機構的不良債權轉讓時存在國有資產流失的風險，需要對相關合同效力進行審慎審查。但訴訟資源緊張，無法應對巨量的案件。根據最高人民法院裁判文書網顯示，截至2020年全國法院案件總量共計1.07億件，其中僅2019年就有2400萬件之多，案件地域分佈非常廣，無法通過一家或幾家法院全部解決。

▍6、處置方式單一

小型機構因財務資源的缺乏做不來真實轉讓，銀行、數千家非銀、普惠互聯網金融，真正進行不良資產真實交易的機構不到百家。不能真實轉讓，那就打官司、催收討債，或者先通道出表，再催收討債。而不良資產的投資機構，特別是2016年以來，無論是持牌的AMC，還是各類非持牌投資者，甚至包括處置服務商，過去2年多，大家一說不良資產處置，指的都是不良資產交易，有一段時間說不良資產交易是"炒作成風“也不為過。不可否認，處置方式無所謂好壞，但在市場環境出現較大變化時，單一方式會導致團隊已經形成路徑依賴，使得處置效率下降、週期拉長。

▍7、期望值波動大

〞不良資產是逆週期的行業〞、“不良資產是暴利行業”這兩句話一句說的是投資機會、一個說的是處置結果，或許都沒錯，但除了短暫的交易性機會，很難同時持續存在，好收購時不好處置，好處置時不好收購。無論是不良資產的生成機構、還是不良資產的處置機構，逆週期會不斷的調低價格期望，交易清淡 (2014、2015年），處置順週期時會過於樂觀（反正賣得出去），價格暴漲（2016年下、2017年)，資產處置的決策者與專案經辦人往往分離，決策者的決策要依據經辦人的間接資訊，層級一多，反射弧會更長，這一點大型機構更明顯。

▍8、井噴式增長

不良資產總量井噴式爆發。根據銀保監會官方發佈的數據來看，從2010年到2020年，不良貸款總量從4293億元直線攀升至27212億元，增長幅度非常大。其次，金融業務跨省市分散。不良資產分佈地域較廣，金融行業亟須採取一種全國式處置辦法。最後，社會信用斷崖式下滑。疫情的衝擊以及經濟增長的壓力，使得銀行體系的信貸投放明顯加快，但行業現金流規模卻逐步縮減，導致信用不斷下滑，從而導致不良資產的出現。（2）報紙公告、催收通知等催收文件

▍9、法院處置難

第一，案件區域比較分散，執行需要確定被執行人所在地或財產所在地，而不良資產案件往往發生在多個區域，從而導致無法批量執行。第二，執行資源有限，法院執行需要相應的時間以及人員分配。根據相關數據顯示，全國法院通過執行獲取回款金額的案件金額僅占申請執行金額的13%，回款率相對較低。第三，財產資訊獲取難度大，回款執行需要提供準確的財產資訊，但由於現在相關部門資訊共用並沒有完全打通，從而導致財產線索獲取的週期變長，一旦財產資訊模糊或者沒有可供執行的財產，也就導致根本無法進行執行。

▍10、催收處置難

催收作為多數金融機構的自救方式，在不良資產案件發生的第一時間就會進行，但是催收也存在其自身局限。催收受政策影響比較嚴重，例如掃黑除惡等政策。催收手段的合法性也沒有明確規定，風險較高，極有可能涉及刑事案件。政府對催收限制也較多，多個部門出臺相關政策限制催收。催收行業投訴率較高，很容易遭到投訴甚至是惡意投訴。企業在面臨催收的投訴時，一定會受到相關部門的處罰。因此催收的合規性在處置過程中，成為了很大的阻礙。

案例

深圳新都酒店股份有限公司破產重整案

一、基本案情

深圳新都酒店股份有限公司（以下簡稱“新都酒店”）是深圳市老牌酒店和上市公司，1994年就已經在深圳證券交易所上市交易，有員工272人，股東23010家，總股數32940萬股。因大股東違規擔保、經濟運行下行等客觀原因，新都酒店陷入財務危機， 2014年年報披露，其資產總計人民幣 430101892.83元，負債總計人民幣611888349.95元，淨資產為人民幣 -181786457.12元，已嚴重資不抵債。如在2015年年內不能實現“淨資產為正”、“利潤和扣除非經常性損益後的利潤均為正”兩個目標，將被終止上市，眾多股東的股權價值將歸零，債權人只能通過破產清算拍賣現有資產獲得清償，新都酒店的員工將面臨失業風險。2015年7月23日，債權人正式向深圳中院申請新都酒店破產重整，拉開司法拯救序幕。2015年9月15日，深圳中院依法裁定受理新都酒店破產重整案。

二、審理情況

2015年12月14日，債權人會議表決重整計畫，以擔保債權組100%、出資人組99.78%、普通債權組83.77%的表決通過率，高比率表決同意通過重整計畫。經過法院、管理人和企業自身的努力，終於2015年12月28日執行完畢重整計畫，成功保住了這家老牌上市公司。

三、典型意義

本案是人民法院提升效率、強化服務，發揮司法拯救作用的典型案例。新都酒店重整案從法院立案到重整計畫執行完畢僅耗時101天，創下全國市場主導條件下拯救上市公司的最快速度。案件順利審結保住了272個就業崗位，實現債權清償7.4億餘元，為24379戶股民保住了股票價值，為深圳保留了一家主板上市公司。

其典型意義如下：

1.及時立案，以最快速度受理破產重整案件。

2.原經營團隊不變，管理人僅對日常運營實施決算管理，不干涉其具體業務。

3.創新員工安置模式，充分保障員工利益。

4.創新重組方確定方式，維護市場有序競爭。

5.創新債權清償方式，有效保護各方利益。

6.創新股權調整模式，合理平衡各方權利。

7.創新公司主業調整方式，保障企業持續發展。