作者：汤伟洋 蔡娟琦 李紫萱

2023年7月31日，美国外国投资委员会 (Committee on Foreign Investment in the United States, “CFIUS”)发布了向国会提交的2022年度报告（Annual Report to Congress CY 2022，“2022年度报告”）¹。 该报告就2022年CFIUS的投资审查活动提供了汇总数据及图表，并就审查趋势提供见解。 2022年度报告主要分为三部分：1) 受管辖交易(Covered Transaction)； 2) 关键技术(Critical Technologies)； 3) 抵制以色列或不禁止恐怖组织的国家在美国的外国直接投资(Foreign Direct Investment In The United States By Countries That Boycott Israel Or Do Not Ban Terrorist Organizations)。

本文将总结2022年度报告中与中国企业相关的主要内容，以期探讨CFIUS的投资审查特点及方向，并对中国企业的涉美投资提出建议。

CFIUS审查的法律依据为1950年《国防生产法》第721条，后由第11858号行政令以及《联邦法规》第31篇第八章的规定修订补充。 2020年，美国发布《外国投资风险审查现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, “FIRRMA”)，将涉及关键技术(Critical Technology)、关键基础设施(Critical Infrastructure)和敏感个人数据(Sensitive Personal Data) (合称“TID”)的非控制型交易纳入CFIUS审查范围，并将ECRA下受管控的新兴和基础技术列入关键技术。

对于FIRRMA要求强制申报的交易和自愿申报的交易，交易方可以选择提交简易申报(Declaration)或正式申报(Notice)（以下统称“申报”）。 正式申报的审查流程较简要申报更为复杂，但CFIUS有权将简易申报的交易转为正式申报。 此外，针对未申报交易，如果CFIUS有理由相信交易受CFIUS管辖并可能引起国家安全问题，CFIUS也有权开展审查，即使该交易已经完成，即，CFIUS有追溯审查的权利。

如果CFIUS认为交易不涉及国家安全问题，或缓解措施能有效解决国家安全顾虑，CFIUS将终止审查。 否则，除非交易双方选择放弃交易，CFIUS会将调查结果提交至总统，由总统决定交易可以继续，或应当暂停甚至被禁止。

2022年的简易申报总数为154份，与2021年的164份相比略有回落。 针对简易申报， CFIUS可做出以下决定：（1）CFIUS有理由相信交易可能对美国国家安全构成威胁的，可要求交易方提交正式申报； （2）基于简易申报信息无法做出决定的，可要求交易方提交正式申报； （3）基于简易申报信息直接发起单方审查； （4）结束审查。 2022年，CFIUS未采取进一步行动直接结束审查的交易数量为90，占比约58%，但报告并未披露这些交易涉及的国家； 要求提交正式申报的交易数量为64。

从行业看，2022年简易申报数量居多的行业主要为电力行业、科学研发服务行业、软件开发行业、半导体及其他电子元件制造业、航空航天产品及零部件制造、数据处理托管及相关服务行业、建筑工程及相关服务行业等。

从简易申报来源的国家看，加拿大是2022年简易申报最多国家（占比14%），同时也是2020年至2022年简易申报来源最多的国家。2022年来自中国的简易申报总数仅为5份（占比2%）。

在上述286份正式申报中， CFIUS对其中的162份开展了审查期以外额外45天的调查，占比约57%，表明CFIUS对申报的审查态度较为慎重。

在全部正式申报中，CFIUS针对52份申报提出了缓解措施，88份正式申报被撤回（其中68份正式申报的交易方重新提交了新的申报；12份正式申报的交易方被CFIUS告知无法找到解决美国国家安全顾虑的缓解措施或交易方不愿意接受CFIUS的缓解措施，最终放弃了交易；8份正式申报的交易方出于商业原因最终放弃了交易），1份正式申报因为不完整被拒绝（reject），无提交至总统决定的交易。

从行业看，近十年来（2013-2022）受管辖交易涵盖的行业范围较广，主要包括金融、信息和服务；制造业；采矿、公用事业和建筑；以及批发贸易、零售贸易和运输四大板块，其中金融、信息和服务所占比重最高，其次为制造行业。

从正式申报来源的国家看，2022年，新加坡投资者的正式申报数量最多，占12.9%，其次是中国和英国投资者，分别占12.6%和6.3%。在2020年至2022年的三年期间，来自中国投资者的正式申报数量最多，占13.0%，其次是日本和新加坡投资者，各占8.1%（各60份正式申报），可见中国仍然是提交正式申报最多的国家之一。

除了对上述已申报交易的处理，CFIUS进一步在2022年度报告中表达了对未申报交易的关注。2022年，CFIUS 使用多种方法来识别未申报的交易，包括机构间转呈（interagency referrals）、来自公众的情报（tips from the public）、媒体报道、商业数据库和国会通知。未来CFIUS也将继续寻找潜在方法加强对未申报交易的识别，包括继续雇用专职人员以及加强现有工作人员培训等。

针对涉及关键技术的交易，CFIUS在进行审查时将主要评估以下因素：（1）是否有可信证据表明一个或多个国家或公司采取协调战略，收购涉及关键技术研究、开发或生产的美国公司；（2）是否存在外国政府针对美国私营公司的工业间谍活动，旨在获取与关键技术相关的商业秘密。就“间谍活动”的审查情况，CFIUS认定中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜等外国投资者对美国的经济、工业和网络间谍活动继续对美国的繁荣、安全和竞争优势构成重大威胁。代表上述国家工作的外国情报机构和威胁行为者可能采取的“窃取美国商业机密和专有信息”的行为将被认定为对美国最持久和最普遍的网络情报威胁。

根据年度报告，2022年CFIUS共审查了181份关键技术领域的申报，涉及的主要行业包括机械制造（84份，46%）、电信（36份，20%）及专业、科学和技术服务（34份，19%）等。中国于2022年共提交8份关于关键技术领域的申报，仅占所有关键技术申报的4%，该数量也较2021年的10份略有下降，可见中国投资者针对美国关键技术行业的投资较为谨慎。