鼓勵金融機構採用預期收益質押等方式為特許經營项目提供融資支持國家發改委、財政部發佈規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見

2023-11-09 10:02:41 · 中國政府網

國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知

國辦函〔2023〕115號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。

國務院辦公廳

2023年11月3日

（此件公開發佈）

關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見

國家發展改革委財政部

政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，現就規範實施政府和社會資本合作新機制（簡稱新機制）提出如下指導意見。

一、準確把握新機制的總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，統籌發展和安全，規範實施政府和社會資本合作新機制，充分發揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業项目建設運營水準，確保規範發展、陽光運行。

（一）聚焦使用者付費项目。政府和社會資本合作项目應聚焦使用者付費项目，明確收費管道和方式，项目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因採用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在项目建設期對使用者付費项目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補项目建設和運營成本。

（二）全部採取特許經營模式。政府和社會資本合作應全部採取特許經營模式實施，根據项目實際情況，合理採用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，並在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關係。

（三）合理把握重點領域。政府和社會資本合作應限定於有經營性收益的项目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通项目，物流樞紐、物流園區项目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政项目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理项目，具有發電功能的水利项目，體育、旅遊公共服務等社會项目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施项目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的项目。

（四）優先選擇民營企業參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）项目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）项目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）並動態調整。市場化程度較高、公共屬性較弱的项目，應由民營企業獨資或控股；關係國計民生、公共屬性較強的项目，民營企業股權占比原則上不低於35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的项目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作项目，可積極鼓勵民營企業參與。外商投資企業參與政府和社會資本合作项目按照外商投資管理有關要求並參照上述規定執行。

（五）明確管理責任分工。國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規範推進本級政府事權範圍內的特許經營项目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營项目實施機構（以下簡稱项目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、项目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作用，嚴格把關项目特許經營方案等有關內容，依法依規履行项目審批、核准或備案職責。各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。

（六）穩妥推進新機制實施。把握好工作力度、節奏，2023年2月政府和社會資本合作项目清理核查前未完成招標採購程式的项目，以及後續新實施的政府和社會資本合作项目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）。

二、規範推進建設實施

（七）嚴格審核特許經營方案。對擬採取特許經營模式實施的项目，项目實施機構應參照可行性研究報告編寫規範，牽頭編制特許經營方案，並比照政府投資项目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制项目建設內容和規模、明確项目產出（服務）方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，對项目是否適合採取特許經營模式進行認真比較和論證；必要時可委託專業諮詢機構評估，提高可行性論證品質。

（八）公平選擇特許經營者。项目實施機構應根據經批准的特許經營方案，通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者（含特許經營者聯合體，下同）。應將项目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，並高度關注其项目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上不得調整，確需調整的應重新履行特許經營者選擇程式。根據國家有關規定和项目建設投資、運營成本、投資回收年限等，合理確定特許經營期限，充分保障特許經營者合法權益。特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報週期長的特許經營项目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。

（九）規範簽訂特許經營協議。项目實施機構與特許經營者應在法律地位平等、權利義務對等的基礎上簽訂特許經營協議。需成立项目公司的，项目實施機構應當與特許經營者簽訂協議，約定其在規定期限內成立项目公司，並與项目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議應明確项目實施範圍、產出（服務）品質和標準、投資收益獲得方式、项目風險管控、協議變更、特許經營期限等內容，約定雙方的權利、義務和責任。

（十）嚴格履行投資管理程式。對政府採用資本金注入方式給予投資支持的特許經營项目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對由社會資本方單獨投資的项目，應按照《企業投資项目核准和備案管理條例》有關規定履行核准或備案手續。規範履行项目調整程式，完成審批、核准或備案手續的项目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核准機關重新履行项目審核程式，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工作。特許經營项目法人確定後，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的项目法人不一致，應依法辦理项目法人變更手續，项目實施機構應給予必要支持和便利。

（十一）做好项目建設實施管理。特許經營者應做深做實项目前期工作，嚴格按照有關規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程品質，做好運營籌備。對地質條件複雜、施工風險較大、存在維修養護困難的项目，應完善勘察和施工設計，強化建設風險控制，防止项目爛尾。项目建成後，應依法依規及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的项目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求並取得試運行或試運營許可。

三、切實加強運營監管

（十二）定期開展项目運營評價。项目實施機構應會同有關方面對项目運營情況進行監測分析，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產品、公共服務的品質和效率。项目實施機構應將社會公眾意見作為项目監測分析和運營評價的重要內容，加大公共監督力度，按照有關規定開展績效評價。

（十三）懲戒違法違規和失信行為。如特許經營者存在違反法律法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，造成重大品質、安全事故或突發環境事件等情形，有關方面應依法依規責令限期改正並予以處罰。對提供的公共產品、公共服務不滿足特許經營協議約定標準的，特許經營者應按照協議約定承擔違約責任。依法依規將项目相關方的失信資訊納入全國信用資訊共用平臺。

（十四）規範開展特許經營協議變更和项目移交等工作。在特許經營協議有效期內，如確需變更協議內容，協議當事人應在協商一致的基礎上依法簽訂補充協議。特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協議約定依法依規做好移交或退出工作，嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交（BT）模式變相舉債；擬繼續採取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。特許經營期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者。對因特許經營協議引發的各類爭議，鼓勵通過友好協商解決，必要時可根據爭議性質，依法依規申請仲裁、申請行政復議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。

（十五）建立常態化資訊披露機制。项目實施機構應將项目建設內容、特許經營中標結果、特許經營協議主要內容、公共產品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依託全國投資项目線上審批監管平臺，及時向社會公開。特許經營者應將项目每季度運營情況、經審計的年度財務報表等資訊，通過適當方式向社會公開。

四、加大政策保障力度

（十六）加強組織實施。各地區要壓緊壓實主體責任，完善工作機制，精心組織實施。各有關部門要強化協同聯動，明確政策規定，加強實施監管。國家發展改革委要制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議範本和實施細則，指導各地區按照新機制要求依法合規、穩妥有序實施政府和社會資本合作项目，並會同有關方面及時修訂完善特許經營相關制度檔，營造良好制度環境。

（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變项目地表原地類和使用現狀的前提下，利用地下空間進行開發建設，提高土地使用效率。支持依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度，通過特許經營模式推動原有資產改造與轉型，提高資產利用效率。探索分層設立國有建設用地使用權，支持项目依法依規加快辦理前期手續。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，採用預期收益質押等方式為特許經營项目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經營项目發行基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）。

（十八）支持創新项目實施方式。鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作项目更好實施。特許經營者在保障项目品質和產出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資產，形成投資良性迴圈。

附件：支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）项目清單（2023年版）

附件

支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）项目清單

（2023年版）

一、應由民營企業獨資或控股的项目

（一）環保領域

1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電项目

（二）市政領域

2.園區基礎設施项目

3.公共停車場项目

（三）物流領域

4.物流樞紐、物流園區项目