从债务到增长：地方债务风险管理的转型与实践

2025-01-07 09:11:44 · 中国宏观经济论坛

随着中国经济迈向高质量发展阶段，地方债务风险管理成为经济治理中的重要一环。从中央到地方，如何在扩大内需与风险防范之间取得平衡？本文从宏观到微观全面解析地方债务管理的新思路与实践路径。

从“债务”到“债务风险”的关键转变

近年来，地方债务问题备受关注，“6+4+2”化债方案的推出，标志着债务管理思路的重大转变。这一转变的核心在于从单纯关注债务本身，转向更加注重债务风险。这种区别至关重要，因为在市场经济条件下，债务本身并非风险的根源，而是外部因素。债务风险的内因在于债务的使用效果。

传统的小农经济思维往往将债务视为风险的根源，并尝试通过减少债务来控制风险。然而，在现代市场经济中，这一逻辑并不成立。地方债务的本质在于如何更高效地使用资金，以推动经济发展并避免风险的积累。因此，地方债务风险管理需要结合当前经济发展目标，将化债措施与扩大内需、提升经济效益紧密结合。

在发展中防范债务风险：三大核心策略

发展是防范债务风险的根本

债务风险的化解必须与经济增长目标相辅相成。经济增长和民生改善是防风险的基础，如果化债措施过于激进，反而会影响地方经济的发展动力。通过适度增加债务以保持支出强度，提高债务资金的使用效率，能够更好地促进经济复苏并减少未来的债务风险。

推动经济循环的正反馈机制

经济发展离不开正反馈的经济循环。在扩张的经济环境下，风险会自然降低；相反，负反馈循环会导致经济收缩，增加风险。地方政府应着力推动正反馈的经济循环，以增强经济活力，培育新动能。例如，优化投资结构，加强基础设施建设，促进消费升级等，都是实现正反馈的有效路径。

将债务与未来GDP对比

将未来偿债责任与未来GDP相比较，而非与当前GDP挂钩，是更为合理的风险评估方法。随着未来GDP的增长，债务占比自然会下降，风险也将随之降低。例如，当前中国GDP为126万亿元，而未来可能达到150万亿元、200万亿元乃至更高水平，与之相比较，当前的债务规模将显得相对可控。

地方债务风险管理的实践路径

在地方债务管理实践中，关键在于实现债务与资产、债务与经济增长的良性循环。这需要在宏观、中观和微观层面采取针对性策略：

宏观层面：优化央地财政关系
当前央地财政关系中，地方支出比例高达86%，而中央支出仅占14%。这一结构需要调整，提升中央支出比例，为地方政府减轻财政负担。同时，通过明确央地财政职责划分，提高地方债务管理的透明度和规范性。

中观层面：加强政府或有责任的管控

地方政府的或有负债是地方债务风险的重要组成部分。随着经济和社会的不确定性增加，或有负债的潜在风险也在上升。例如，地方国企、金融机构及城投平台的债务往往会转化为地方政府的隐性责任。因此，地方政府必须采取全口径管理方式，将所有或有负债纳入风险评估与管理体系中，避免财政被动兜底对正常运行造成冲击。

微观层面：创新地方投融资模式
传统的投融资方式已难以适应新形势。PPP、REITs等新模式成为探索方向。例如，通过EOD模式（环境导向开发），将生态文明建设与经济增长结合，为地方投融资平台的转型提供新思路。此外，在管理投融资平台时，应理顺所有者关系与法律关系之间的界限，确保资产与负债的一致性。