從債務到增長：地方債務風險管理的轉型與實踐

2025-01-07 09:16:55 · 中國宏觀經濟論壇

隨著中國經濟邁向高質量發展階段，地方債務風險管理成為經濟治理中的重要一環。從中央到地方，如何在擴大內需與風險防範之間取得平衡？本文從宏觀到微觀全面解析地方債務管理的新思路與實踐路徑。

從“債務”到“債務風險”的關鍵轉變

近年來，地方債務問題備受關注，“6+4+2”化債方案的推出，標誌著債務管理思路的重大轉變。這一轉變的核心在於從單純關注債務本身，轉向更加注重債務風險。這種區別至關重要，因為在市場經濟條件下，債務本身並非風險的根源，而是外部因素。債務風險的內因在於債務的使用效果。

傳統的小農經濟思維往往將債務視為風險的根源，並嘗試通過減少債務來控制風險。然而，在現代市場經濟中，這一邏輯並不成立。地方債務的本質在於如何更高效地使用資金，以推動經濟發展並避免風險的積累。因此，地方債務風險管理需要結合當前經濟發展目標，將化債措施與擴大內需、提升經濟效益緊密結合。

在發展中防範債務風險：三大核心策略

發展是防範債務風險的根本

債務風險的化解必須與經濟增長目標相輔相成。經濟增長和民生改善是防風險的基礎，如果化債措施過於激進，反而會影響地方經濟的發展動力。通過適度增加債務以保持支出強度，提高債務資金的使用效率，能夠更好地促進經濟復蘇並減少未來的債務風險。

推動經濟迴圈的正回饋機制

經濟發展離不開正回饋的經濟迴圈。在擴張的經濟環境下，風險會自然降低；相反，負回饋迴圈會導致經濟收縮，增加風險。地方政府應著力推動正回饋的經濟迴圈，以增強經濟活力，培育新動能。例如，優化投資結構，加強基礎設施建設，促進消費升級等，都是實現正回饋的有效路徑。

將債務與未來GDP對比

將未來償債責任與未來GDP相比較，而非與當前GDP掛鉤，是更為合理的風險評估方法。隨著未來GDP的增長，債務占比自然會下降，風險也將隨之降低。例如，當前中國GDP為126萬億元，而未來可能達到150萬億元、200萬億元乃至更高水準，與之相比較，當前的債務規模將顯得相對可控。

地方債務風險管理的實踐路徑

在地方債務管理實踐中，關鍵在於實現債務與資產、債務與經濟增長的良性迴圈。這需要在宏觀、中觀和微觀層面採取針對性策略：

宏觀層面：優化央地財政關係
當前央地財政關係中，地方支出比例高達86%，而中央支出僅占14%。這一結構需要調整，提升中央支出比例，為地方政府減輕財政負擔。同時，通過明確央地財政職責劃分，提高地方債務管理的透明度和規範性。

中觀層面：加強政府或有責任的管控

地方政府的或有負債是地方債務風險的重要組成部分。隨著經濟和社會的不確定性增加，或有負債的潛在風險也在上升。例如，地方國企、金融機構及城投平臺的債務往往會轉化為地方政府的隱性責任。因此，地方政府必須採取全口徑管理方式，將所有或有負債納入風險評估與管理體系中，避免財政被動兜底對正常運行造成衝擊。

微觀層面：創新地方投融資模式
傳統的投融資方式已難以適應新形勢。PPP、REITs等新模式成為探索方向。例如，通過EOD模式（環境導向開發），將生態文明建設與經濟增長結合，為地方投融資平臺的轉型提供新思路。此外，在管理投融資平臺時，應理順所有者關係與法律關係之間的界限，確保資產與負債的一致性。