歐盟碳關稅“擴容”的途徑和條件

2021-09-25 14:14:00

歐盟碳關稅“擴容”的途徑和條件走出去服務港近期，歐盟委員會公布了關于碳邊境調節機制（CarbonBorderAdjustmentMechanism）立法建議。

歐盟碳關稅“擴容”的途徑和條件

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近期，歐盟委員會公布了關于碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism）立法建議。如法案通過，則歐盟進口商需要繳納購買碳排放交易許可，即通稱的繳納碳關稅才能進口該法規定的産品并在歐盟内部銷售。

該法規定的征稅産品範圍，确定了需要額外負擔“碳關稅”的對歐出口産品範疇，對國際貿易的結構和流向都可能産生顯著的影響。本文簡要介紹歐盟碳邊境調節機制立法建議中規定的産品範圍，以及産品範圍“擴容”的途徑和條件，以便我國企業更好地準備和應對歐盟可能實施的碳關稅法規。

-01-已經公布的征稅産品範圍

在該立法建議中，歐委會在考慮征稅産品範圍時，重點參考了現行歐盟排放交易系統（EU Emissions Trading System）的交易産品。在公布的文本中，征稅産品均爲已納入該交易系統，并存在有效的碳排放權交易的産品。此外，歐委會還考慮了特定産品“碳洩露[3]”的可能性和規模，以及計算産品所蘊含的“碳含量”的可行性等因素。

目前，該立法建議隻包括了五大類的産品，即水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁材。在其附件I中，通過規定海關稅則号、産品名稱和所含溫室氣體類型，逐一列舉了五大類30個具體的産品分類。囿于篇幅所限，筆者将表格分類整理附于文後。

-02-“擴容”征稅産品範圍的方式和條件

除了已在附件I列舉的産品類别外，該立法建議還通過其他條款授權歐委會以實施條例的方式擴充征稅産品範圍，實現了征稅産品範圍的“擴容”。

（一）征稅産品原材料的碳關稅

在生産征稅産品過程中使用的原材料，也有可能将來被計算碳含量并征收碳關稅。該立法建議第7條和附件III規定了計算應征稅産品含碳量的方法和原則。其中對于計算産品中的含碳量，該立法建議允許歐委會進一步制定該法相應的實施條例以明确複雜産品的“生産過程的系統邊界”（system boundaries of the production processes）等要素，從而确定在生産某種征稅産品生産過程中，哪些原材料需要計算碳含量。

不過，若生産某種征稅産品的如果部分原材料未予名列附件I征稅産品範圍，（即不屬于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁材這五大産品），該立法建議并未明确在計算征稅産品碳含量時是否需要考慮此部分原材料的碳含量。若未來在立法及實施過程中，歐委會認爲此類原材料也需要考慮在對于征稅産品的碳關稅範圍内，則相當于間接地對該部分原材料的進口也征收了相應的碳關稅。

由于該立法建議對系統邊界問題的規定模糊，也尚沒有歐委會關于該法實施條例的思路和傾向，目前尚難以判斷歐委會将來是否會考慮間接征收原本不需繳納碳關稅原材料的碳關稅。

但筆者認爲，如歐委會繼續延續此次碳邊境調節機制的政策取向，通過歐盟内部立法影響其他國家的碳排放政策和實施方式，那麽通過取舍、定義“系統邊界”調整歐盟碳關稅實際影響範圍，可能賦予歐盟在氣候和碳排放方面的對外談判中更多的談判籌碼和手段。

（二）反規避的産品補錄

爲避免貿易商規避碳關稅措施，歐委會在該立法建議中特别規定了反規避條款。如調查确信發生了規避行爲，歐委會可以将進行了輕微改變從而規避碳關稅措施的産品補充納入征稅範圍[4]。

該立法建議中的規避行爲包括以下特征：

貿易模式的改變：即應征稅産品進口數量下降，而同時對應稅産品做了輕微改變的同類産品進口數量上升。
沒有經濟上的合理理由：即貿易模式的改變，并非由成本等經濟因素推動；

因歐委會确認存在規避從而被補入征收碳關稅的産品具有以下性質：

與應征稅産品相比，補入的産品僅僅是對其進行了輕微改變。根據以往貿易執法實踐，輕微改變指的是對應征稅産品進行的非功能性改造，例如外觀形态的改變等不影響功能、使用的變化。
同屬一個類别：在該立法建議附件I的應稅産品名錄中，經過輕微改變的産品，與原應訴産品同屬于同一個産品類别，例如同屬于“鋼鐵 Iron and Steel”類别。
稅則号改變不影響規避認定。輕微改變後的産品，即使與原應稅産品歸屬不同的稅則号，或亦不在該立法建議附件I的應稅産品名錄之中，都不影響歐委會認爲該産品屬于規避措施的範圍，從而決定其應補入征稅名單。

可能引發應稅産品補錄的信号包括：

在歐盟層面，應稅産品進口數量減少和其相關産品進口增加；
歐盟成員國和利害關系方向歐委會的舉報。

通過觀察、了解相關産品及其近似産品在歐盟進口數量的變化，以及歐盟利害關系方搜集整理舉報材料的舉動，可以提前預判可能被補入征稅名錄的新産品的情況，以便相關産業有的放矢地調整貿易活動，減小增稅的經濟沖擊。

（三）追加其他産品

目前确定的碳關稅産品範圍是歐盟與産業間協商博弈的結果。未來仍有可能歐委會将追加其他産品進入該法規征稅範圍，從而要求進口商在進口這些産品時同樣購買碳交易許可。

在該立法建議中，歐委會主要考慮以下兩個因素來确定拟實施碳關稅的産品範圍：一是與歐盟排放交易系統（EU ETS）銜接，即與交易中的碳排放活動相關的産業，都有可能納入碳關稅的征稅範圍；二是碳洩露的風險大小，即高排放企業向歐盟外轉移生産的可能性。進而第30條要求，歐委會在實施碳邊境調節機制法規時，應當收集與擴充征稅範圍相關的必要信息。因此，如實施該法規，歐委會有權利擴展征稅範圍，将新的産品納入其中。

（四）追加間接碳排放

目前該立法建議明确規定，在确定碳關稅水平時僅考慮直接碳排放的含量，即生産名列征稅目錄産品過程中直接造成的碳排放。而生産其所需的燃料動力而産生的碳排放是應稅産品的間接碳排放，在計算碳關稅時暫不考慮。

但未來仍有可能在計算産品碳含量和碳關稅金額時，歐委會把間接碳排放也納入其中，相當于把間接碳排放也納入征稅範圍。該立法建議第30條同樣要求歐委會爲擴大征稅範圍目的，收集與進口征稅産品所含間接碳排放相關的數據。在第35條規定的過渡期[5]報告條款中，就要求歐盟進口商定期報告進口産品的間接碳排放含量。

因此筆者理解，歐盟已經在法律授權和信息收集兩個角度，做好了在征稅範圍中納入間接碳排放的必要準備。

歐盟此次碳邊境調節機制的立法建議，雖然受到多方質疑和挑戰，但作爲主要經濟體中第一部關于碳關稅的政策措施，值得加以仔細讨論研究。考慮到歐盟此前的多年醞釀以及應對各方質疑和挑戰的準備，歐盟碳關稅政策和立法也值得進一步關注。就征稅産品範圍而言，雖然目前該立法建議中尚存在很多不确定性，但随着措施的生效和實施，筆者認爲，征稅産品範圍擴容将是确定趨勢。

從合規角度，跟蹤歐盟碳關稅征稅範圍的動向，了解其政策調整的先導性信号，有助于企業提前預判并做好準備，避免“突然”增稅導緻的對歐貿易結構和方式的劇變。

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-01-已經公布的征稅産品範圍

-02-“擴容”征稅産品範圍的方式和條件

除了已在附件I列舉的産品類别外，該立法建議還通過其他條款授權歐委會以實施條例的方式擴充征稅産品範圍，實現了征稅産品範圍的“擴容”。

（一）征稅産品原材料的碳關稅

（二）反規避的産品補錄

該立法建議中的規避行爲包括以下特征：

貿易模式的改變：即應征稅産品進口數量下降，而同時對應稅産品做了輕微改變的同類産品進口數量上升。
沒有經濟上的合理理由：即貿易模式的改變，并非由成本等經濟因素推動；

因歐委會确認存在規避從而被補入征收碳關稅的産品具有以下性質：

與應征稅産品相比，補入的産品僅僅是對其進行了輕微改變。根據以往貿易執法實踐，輕微改變指的是對應征稅産品進行的非功能性改造，例如外觀形态的改變等不影響功能、使用的變化。
同屬一個類别：在該立法建議附件I的應稅産品名錄中，經過輕微改變的産品，與原應訴産品同屬于同一個産品類别，例如同屬于“鋼鐵 Iron and Steel”類别。
稅則号改變不影響規避認定。輕微改變後的産品，即使與原應稅産品歸屬不同的稅則号，或亦不在該立法建議附件I的應稅産品名錄之中，都不影響歐委會認爲該産品屬于規避措施的範圍，從而決定其應補入征稅名單。

可能引發應稅産品補錄的信号包括：