反壟斷專家王曉晔：數字經濟需要反壟斷監管，但應避免照搬歐美做法
2020-11-30 17:15:00
反壟斷專家王曉晔：數字經濟需要反壟斷監管，但應避免照搬歐美做法 來源 ：經濟觀察研究院 王曉晔 王曉晔認爲，當前我國的反壟斷執法機關應該特别關注兩個問
來源 ：經濟觀察研究院 王曉晔
王曉晔認爲，當前我國的反壟斷執法機關應該特别關注兩個問題：一是數字企業的并購，二是電子商務領域的“二選一”問題。
“有些學者提出，民營經濟是國家應當保護的，不應反壟斷。我認爲這種觀點有待商榷。”11月26日，國務院反壟斷委員會專家咨詢組前成員、深圳大學特聘教授王曉晔在“《财經》年會2021：預測與戰略”大會上表示，國家需要保護競争秩序，數字經濟領域同樣需要反壟斷。
王曉晔認爲，數字經濟的顯著特點之一便是集中度特别高，同時存在巨大的進入壁壘。“平台企業的商業模式都是基于數據收集分析和評估，大數據是他們開展經營活動的一個前提條件。随着網絡産生的規模經濟，範圍經濟和大數據，平台市場就存在着巨大的進入壁壘。”
因此，數字經濟市場明顯存在着寡頭壟斷的趨勢，“赢者通吃”往往會帶來國家安全及消費者隐私保護等問題，壟斷者也可能會放松對創新的重視，甚至哄擡市場價格。“總體上來說，中國20多年來對數字經濟采取的基本是包容審慎的态度，基本沒有執行過反壟斷法，這方面的案子很少，但是歐盟在很多年之前就開始了對互聯網巨頭的反壟斷執法。”
王曉晔認爲，當前我國的反壟斷執法機關應該特别關注兩個問題：一是數字企業的并購，二是電子商務領域的“二選一”問題。
另一方面，王曉晔也指出，即便數字企業的壟斷性較強，也不應該像歐盟那樣把數字大企業列入黑名點，或像美國那樣對其進行拆分，“除非這些企業存在着嚴重的排除限制競争的問題”。
尊敬的各位來賓，大家下午好！我首先感謝《财經》年會的邀請，使我有機會參加這個盛會并在大會發言。上一單元的很多内容是關于工業互聯網，我在這裏想和大家讨論一下消費互聯網。我發言的題目是《平台經濟領域的反壟斷監管》。
國家市場監管總局這個月發布了《平台經濟領域反壟斷指南征求意見稿》，這是中國政府依據反壟斷法的基本原理和規則，結合中國國情，并參考了國外的實踐經驗特别是歐盟和美國的經驗而制定的，它對全面深入貫徹執行《反壟斷法》、促進平台經濟的健康發展具有重要意義。我在這裏想就這個指南和大家分享幾個觀點。我發現出席《财經》年會的絕大部分嘉賓來自經濟界，尤其是金融界。我特别高興有機會在這個單元和英國的瑪麗女王大學的Loannis Kokkoris教授一起就數字經濟的反壟斷監管進行讨論，我們倆是認識多年的朋友，還一起主編過Competition law and IP in China and the ASEAN，這本書2019年由牛津大學出版。
我在這裏和大家分享第一個觀點是，平台經濟需要政府監管。我們國家在1995年接入萬維網，1998年騰訊公司成立，1999年阿裏巴巴成立，由此可知我們國家的互聯網經濟已經發展了20年。中國互聯網經濟的發展給廣大消費者和企業帶來了巨大好處，例如我們可以通過搜索引擎得到自己想要得到的信息，可以通過社交網絡與朋友通話和視頻，可以通過電子商務購物，還可以通過支付寶和微信進行支付款。這些便利條件在上個世紀是不可想象的，這些都是數字經濟和數字企業給社會帶來的好處。今天，中國互聯網企業市值超過千億美金的有5家，超過百億美金的有27家，網民數量9億多，數字經濟在GDP所占比重超過36%，這說明數字經濟對國計民生非常重
要。特别是經過這場疫情，大家可能對數字經濟的重要性有了更深刻的認識。
數字經濟的一個重要特點是高集中度。因爲數字企業都是通過互聯網平台開展經營活動，平台本身存在直接的網絡效應，平台的兩邊存在間接的網絡效應，平台企業的商業模式是基于數據的收集、分析和評估，大數據是它們提供服務的前提條件。随着網絡效應産生的規模經濟、範圍經濟和大數據，這意味着平台市場存在巨大的進入壁壘, 平台經濟的市場結構明顯存在壟斷和寡頭壟斷的趨勢，存在赢者通吃的現象。這種情況下，平台經濟一方面可以給社會帶來巨大的福利，但另一方面也會産生各種風險，例如國家安全問題、消費者隐私保護問題、排除限制競争問題等，從而需要政府的各種監管，包括反壟斷監管。我是研究領域是競争法，反壟斷監管是我研究的主要内容。
昨天的會上有專家提出，國家應當保護民營經濟，因此不能對民營企業搞反壟斷。我認爲這個觀點有待商榷。我們現在進行經濟體制改革，即處于從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中。有人認爲市場經濟就是私人所有權經濟，民營經濟可以自然發展成爲市場經濟。這個觀點也是不正确的。因爲市場經濟就是競争的經濟，它是建立在市場競争的基礎之上的；但是在另一方面，如果市場經濟國家沒有一個保護市場競争的法律制度，私人所有權制度并不是必然可以建立市場經濟，因爲在市場壟斷的條件下，消費者沒有選擇權，資源配置不可能實現優化，壟斷者不可能提高市場效率，這樣的經濟制度就不是真正的市場經濟。由此看出，市場經濟不是僅僅建立在合同自由和所有權保護制度之上，而是建立三大支柱之上，即除了合同自由和保護私人所有權，而且還必須有一個競争自由制度，因此國家必須保護競争，反對壟斷，建立一個公平自由的市場競争秩序。因此，即便我國的互聯網經濟主要民營經濟，我國的互聯網大企業都是私人企業，這個領域需要反對壟斷，保護競争。
我和大家分享的第二個問題是歐美國家針對平台經濟的反壟斷監管措施。大家都知道，我國政府和社會各界長期對互聯網經濟采取了“審慎包容”的态度，對數字大企業迄今很少适用過反壟斷法，也即是這個領域的反壟斷案件很少，幾乎沒有。然而，歐盟委員會在很多年之前就對互聯網巨頭開始了反壟斷執法，例如2017、2018、2019年對谷歌進行過三次罰款，其理由主要是谷歌通過其搜索引擎和安卓系統不合理地排除和限制了競争。盡管歐盟委員會對谷歌的罰款金額高達80多億歐元，歐洲仍有很多人批評歐委會對數字巨頭的反壟斷措施不力，一是調查時間太長，二是這些巨額罰款沒有改變谷歌的反競争行爲。因此，歐盟委員會可能開始考慮對互聯網巨頭采取更爲激烈的反壟斷措施，這包括分拆和要求其出售部分業務；禁止它們的所有并購活動；要求公開其算法；補貼這些巨頭企業的潛在競争對手，等等。
美國衆議院司法委員會在今年10月發布了一個《數字市場競争調查報告》，這是它對蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書等四個互聯網巨頭（GAFA）進行了一年多調查的結果。報告指出,美國社會對科技巨頭導緻的互聯網壟斷存在巨大的憂慮，認爲這些數字巨頭不僅損害美國的經濟自由，影響初創企業的競争，減少市場創新和消費者選擇，而且損害美國的政治、文化、新聞自由、個人隐私。報告建議對四大巨頭進行結構性拆分，改革美國的反托拉斯法。随着這個報告的發布，美國司法部11月還聯合了11個州在聯邦地方法院起訴谷歌，指控它排擠競争對手，損害了數字市場的創新。
歐美國家針對平台經濟的反壟斷措施表明，鑒于數字經濟對社會和消費者有着重要影響，如何合理地監管和規制數字大企業勢必會受到世人的廣泛關注。我認爲，這種對數字巨頭的關注應當包括兩個方面，一個方面是關注反壟斷法能否在數字領域得到合理适用，以維護數字市場的競争性；另一方面人們也會擔心，如果反壟斷執法過嚴，措施過激，這也會扼殺數字企業的創新活動。我個人認爲，僅僅因爲數字巨頭存在市場勢力就拆分它們，這可能存在問題，因爲這種做法是在實施産業政策，而不是競争政策。有人還提出互聯網平台應當競争中立，即要求平台經營者與其平台上的營利行爲相分離。但問題是，如果不許可互聯網平台搞經營活動，平台經營者如何運營和維護一個龐大的平台？如果通過投資和創新建立的互聯網大平台被要求按照公用事業企業的監管方法向所有的企業包括向其競争對手開放，誰還願意建立和發展互聯網平台？還有一個問題是，互聯網企業不像水泥等一些傳統行業。一個大的社交網絡如果分割爲10個企業運營，每個企業占10%的份額，這些社交網絡之間能夠互聯互通嗎？如果強制它們互聯互通，這是否可能産生反壟斷法禁止的共謀行爲？
簡言之，我認爲不管任何經濟領域，包括平台經濟，推動經濟和技術發展最重要的動力來自企業的創新和積極性。即便數字企業的壟斷性比較強，但也不應當像歐盟那樣被列入黑名單或者像美國那樣考慮強制拆分它們，因爲企業的規模大這本身并不違法，除非它們存在嚴重排除限制競争的問題。所以，我國反壟斷執法機關應結合我國的國情并參考國外的實踐，制定關于平台經濟領域反壟斷執法的原則、規則與程序。
第三個方面我想和大家分享我對中國平台經濟反壟斷執法的看法。國家市場監管總局發布的《關于平台經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》明确指出，“《反壟斷法》的基本制度、規制原則和分析框架适用于平台經濟領域所有市場主體。反壟斷執法機構将根據平台經濟的發展狀況、發展規律和自身特點，強化競争分析和法律論證，不斷加強和改進反壟斷監管，增強反壟斷執法的針對性、科學性。”我認爲上述這些觀點非常正确。首先，它提出《反壟斷法》的基本制度、規制原則和分析框架适用于平台經濟，這說明數字經濟即便有其特殊的經濟結構，但這不能成爲這個領域不能正常适用反壟斷法的理由，這一方面因爲數字經濟與實體經濟交織在一起；另一方面，數字經濟下的反壟斷也需要界定市場勢力，即便不同經濟領域的市場勢力有不同表現，例如互聯網經濟需要考慮網絡外部性和大數據，但市場勢力應當有一個統一的解釋。還有一個重要方面是，反壟斷執法一百多年來的經驗包括判例法證明，反壟斷法有很大的靈活性，它有足夠大的能力處理不斷出現的新經濟和新案情。
此外，這個征求意見稿還提出要“不斷加強和改進反壟斷監管”，這說明執法機關就平台經濟領域的反壟斷執法要花大力氣，要“增強”和“強化”這方面的執法工作。我認爲，爲推動和維護我國互聯網經濟的市場競争，反壟斷執法當前應特别關注兩個問題：一是數字企業的并購活動。近年來我國互聯網巨頭的企業并購幾乎都沒有進行過申報，例如2016年的滴滴和Uber并購就沒有進行申報。沒有申報的并購有些可能沒有達到申報标準，有些可能參與并購的企業組織形式是VIE，結果就是互聯網大企業的并購沒有得到反壟斷監管。考慮到企業并購對數字經濟的發展和市場競争有重大影響，修改經營者集中申報标準應成爲中國《反壟斷法》修訂一項重要内容。
二是應當關注電子商務的“二選一”問題，即有的商務平台要求進入的商戶隻能在自己的平台上銷售産品，而不能進入其他平台銷售産品。有人認爲，市場經濟下企業享有合同自由，當然有權與其他企業訂立“獨家交易”，這種觀點是錯誤的。當企業的規模特别大即占到市場支配地位的情況下，考慮到市場經濟需要公平自由的競争環境，這些企業就不能享有完全的合同自由。當前，我國網民的數量達到9億多，大的電商平台不過三、幾家，大的外賣平台也就兩家，如果允許平台企業通過“獨家交易”或技術手段阻止商戶在多個平台銷售産品，即阻止他們的“多歸屬”，其結果就是供貨商得被迫退出小平台而留在大平台。因爲平台的規模經濟特别重要，在平台兩邊的用戶達不到一定規模的情況下，小平台得被迫退出市場，因此平台經濟下的強制性“二選一”是嚴重的反競争行爲。
最後還指出一個問題是，我國的市場很大，有14億人口，網民達到9億，但我國的反壟斷執法隊伍很小。美國一位反壟斷專家告訴我，美國聯邦貿易委員會針對高通公司的訴訟投入了專職17位法學和經濟學專家。這裏不是進行反壟斷執法資源的攀比，但是可以說明的一個問題是，一些經濟體量大和複雜程度高的案件需要足夠數量和高質量的執法團隊。考慮到涉及互聯網平台的案件會涉及複雜的技術問題，國家應當增加競争執法的資源，提高執法隊伍的能力和水平。
這裏想要講的内容很多，但是時間很短。希望在座各位特别是希望Kokkoris教授對我的講話做一個評論。
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