PPP+ESG理念及趨勢分析 

    11月18日，財政部印發《關於進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號，下稱“119號文”）。 119號文從項目前期論證、規范運作、嚴防隱性債務和項目陽光運行四方面規範PPP項目，並且針對近年PPP市場出現的新的涉嫌違規問題，又進一步明確了管理要求。在項目前期工作方面，圍繞挖掘PPP項目潛在經濟效益、社會效益、環境效益，119號文首次提出在項目前期論證階段探索開展綠色治理（ESG）評價。本文擬在辨明ESG概念、分析ESG理念應用於PPP項目契合性的基礎上，進一步探討ESG理念賦能PPP的理念及趨勢。

（一）ESG概念及由來

有關ESG的構想，最早出現在1992年聯合國環境規劃署金融倡議（UNEPFI）。 2004年聯合國全球契約組織（ENGC）發布《在乎者即贏家》報告，首次提出來ESG的理念，作為投資決策重要的參考因素。 2006年聯合國全球契約組織和聯合國環境規劃署金融倡議共同發布了負責任投資原則（PRI），ESG理念在歐美國家逐漸成為一種新興的投資方式。 2007年高盛在研究報告中將環境、社會和公司治理因素整合，並納入投資決策中，明確提出ESG概念。

ESG是英文Environmental（環境）、Social（社會）和Governance（治理）的縮寫，是一種關注企業環境、社會、治理績效而非財務績效的投資理念和企業評價標準。該體系中E（Environmental）指公司在環境方面的積極作為，包括符合現有的政策制度、關注未來影響等。 S（Social）指平等對待利益相關者、維護公司發展的社會生態系統，如人權、勞工、健康等。 G（Governance）是治理環境、治理結構、治理機制和治理行為綜合形成和作用的結果。其中，治理環境是構成系統的基礎，治理結構是系統的載體，治理行為或過程是系統元素相互作用的運行機制，是一個持續改善的過程。

2021年7月1日，國家發展改革委印發《“十四五”循環經濟發展規劃》（發改環資〔2021〕969號）推動實現“碳達峰、碳中和”，與此同時ESG理念也與發展循環經濟一同被認為是落實“雙碳”目標的有力抓手。 “ESG理念”是由社會責任投資（SRI）發展而來。基於ESG評價，投資者可以通過觀測企業ESG績效，評估其投資行和企業（投資對象）在促進經濟可持續發展、履行社會責任等方面的貢獻。

ESG 的內容涵蓋較廣泛，一般來說可作以下解釋，如下圖所示：

（二）ESG評價

1、ESG評價的國內外現狀

自ESG構想提出以來，許多國際組織、投資機構和第三方機構不斷深化ESG的內涵，豐富評價標準，逐漸形成了系統的信息披露標準和績效評估方法。 2018年世界銀行發布《將環境、社會和治理因素納入固定收益投資決策》報告，也將ESG作為投資決策的重要框架。目前國際上有關ESG評級指數較多，比較有影響力的指數如，明晟（MSCI）、英國富時（FTSE）、湯森路透（Thomson  Reuters）、道瓊斯（Dow Jones）、晨星（Morning Star）等。

中國探索ESG評價較早，最早可追索至上世紀70年代末的環境影響評價制度。有關ESG評價的要求主要針對上市公司，如環保部發布的《關於企業環境信息公開的通告》《上市公司環境信息披露指南》，主要是有關披露的標準和披露的內容。原中國質量監督檢查檢疫總局和國家標準化管理委員會也發布了相關指引，如《社會責任指南》、《社會責任報告編寫指南》《社會責任績效分類指引》等。中國證監會發布了《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則第2號——年度報告的內容與格式（2017年修訂）》、《上市公司治理準則（修訂）》。中國證券投資基金業協會發布了《綠色投資指引（試行）》。此外，兩個證券交易所以及一些其它的機構也發布了一些文件。

目前國內ESG評價體系主要有中國證券投資基金業協會ESG評價體系、中國工商銀行ESG評價體系、商道融綠ESG評價體系、嘉實ESG評價體系、中央財經大學綠色金融國際研究院ESG評價體係等。

2、ESG評價原理

（1）經濟外部性理論。外部性，又稱外部效應和溢出效應，是經濟學的重要研究對象，為政府在市場機制之外對企業經營活動和信息披露進行管制提供理論依據。 2004年《國務院關於投資體制改革的決定》發布後，中國對企業投資項目實行核准制，主要關注項目建設帶來的環境、社會等外部影響。 ESG報告不僅應該披露企業或項目經營活動派生的負外部性，也應該披露其正外部性。對負外部性實施懲罰性政策，可以矯正企業或項目法人在環境方面的外部性行為，但監督成本往往高昂；對正外部性採取激勵性政策，則可以更有效地引導企業或項目實現低碳發展、綠色轉型，顯著降低監督成本。

（2）可持續發展理論。可持續發展理論是對人類中心主義的傳統發展模式帶來的環境和社會問題不斷反思，是對過度工業化警醒而逐漸形成的。上世紀70時代羅馬俱樂部的《人類增長極限》是一種悲觀思想；在後續的索洛模型中，經濟發展停滯問題可以通過技術進步解決。但是在技術層面的進步之外，必須要考慮環境和社會問題。 2015年，聯合國發布了《2030可持續發展議程》，可持續發展成為全球的共識。可持續發展理論體現了包容性發展的理念，要求統籌兼顧社會（People）、環境(Planet)和經濟(Prosperity)的可持續發展問題。聯合國歐洲經濟委員會（UNECE）提出的以人為本PPP，就是希望PPP項目貫徹落實聯合國可持續發展目標（SDGs）。

（3）企業社會責任理論。社會責任理論主要包括股東至上主義和利益相關者主義。股東至上主義主張企業應當只對股東負責，努力實現利潤最大化或股東價值最大化。利益相關者主義的興起，迫使企業除了提供財務報告之外，還必須編制和提供以利益相關者為中心的ESG報告，以滿足利益相關者評價企業是否有效履行社會責任的信息需求。有關社會責任評價具體理論很多，其中金字塔理論將企業責任自下而上分為經濟責任、法律責任、倫理責任和慈善責任。中國早在1992年就試行項目法人責任制，後來不斷修訂完善；在項目環境影響評價、  社會穩定風險評估中逐步引入了公眾參與機制。

3、ESG評價方法

在疫情和雙碳目標的雙重推動下，ESG理念開始成為投資領域的新的關鍵詞。近三年，上市公司ESG相關報告的披露數量和披露比例均持續增長，截至2022年6月30日，A股和中資股披露報告的上市公司約2370家，平均披露比例超過40%，其中A股報告披露比例首次達到30%。

針對ESG評級，當前市場上並無全球統一的評級標準，各家機構往往會基於全球報告倡議（GRI）、可持續發展會計準則委員會（SASB）等的ESG披露標準，採用MSCI全球指數或富時指數係列的行業分類，再根據自身理解，提出不同的指標選取和體系構建方法。

7月25日，深交所全資子公司深圳證券信息有限公司正式推出國證ESG評價方法，該評價體係綜合考慮ESG評價邏輯、數據可得性和有效性，共包含3個維度、15個主題、32個領域、200餘個指標，指標如下表所示。

與國際上具有影響力的指標體系相比，國證出台的評價指標切合了中國整體宏觀經濟背景和政策要求，體現企業在“雙碳”、創新驅動、鄉村振興、共同富裕等國家戰略上的競爭力。與項目績效評價體系相比，ESG指標存在許多共通點，將ESG評價的應用範圍從公司拓寬到項目上，存在較高的可行性。

ESG在PPP領域的運用應當是全方位的。高效運用PPP模式助力雙碳目標，可以進一步探索ESG理念的應用範圍：以社會福利和環境效益為核心，對PPP項目從立項、論證、運營、回收等全週期階段進行ESG考核，也許會是未來PPP的發展方向之一。

（一）前期論證階段開展項目ESG評價，發揮PPP項目在公共服務領域的示範作用

PPP項目是公共產品及服務的創新性提供方式，近年來在國內得到廣泛應用。 2017年11月起財政部主導了萬餘個PPP項目集中清理的行動，後續一直對PPP在庫項目實施動態管理，不符合規範的項目直接退庫處理，對項目的合規性、有效性都提出了較高的要求，因此，各地在有限的財承空間下，需要收緊口徑、嚴格標準，篩選出更為優質的項目，在項目前期論證環節引入ESG評價體系，對備選項目進行評級，將有利於優先選取實施後具有較好生態環保效益以及社會影響力的項目開展PPP模式。

為充分挖掘PPP項目潛在的經濟效益、社會效益、環境效益，119號文首次提出在項目前期論證階段探索開展綠色治理（ESG）評價。在項目論證階段，當前所採用的物有所值中的價值主要集中於資金層面的回報。後續在物有所值論證中引入ESG評價指標，對項目在社會層面的價值進行評價，不僅可以充分發揮PPP項目在提供公共產品及服務上的帶頭示範作用，而且也可引導各主體更加註重項目的社會效益、環境效益，實現經濟效益、社會效益、生態效益、安全效益相統一。

這並非ESG理念首次出現於PPP模式，早在2020年出台的《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，“13號文”）中就提到PPP項目績效目標應“體現環境—社會—公司治理責任（ESG）理念”，這是ESG理念首次與PPP模式相結合。但相較於13號文，119號文更為直接地在項目前期論證部分就提出探索開展ESG評價，在“雙碳”目標這一大背景下，未來PPP可能將強化ESG評價內容，社會資本方應加強對ESG評價的研究和重視程度。

（二）運用ESG評級理念吸引資金、拓寬社會資本參與渠道

推進經濟社會發展全面綠色轉型，綠色金融將發揮重要作用。 綠色金融是指為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建築等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。而在PPP領域，獲取綠色金融服務也將為項目執行帶來便利。 近日，建設銀行江西贛江新區分行成功為江西省澳泰市政建設有限公司發放2億元綠色貸款，用於南昌桑海產業園道路及污水整治PPP項目建設，這標誌著全國首筆綠色PPP+ESG績效表現貸款在江西贛江新區的落地。該筆貸款將融資利率與ESG關鍵績效指標相掛鉤，激勵企業提升ESG績效表現，從而將實現經濟效益與踐行社會責任有機結合，把更多金融資源投向綠色發展領域。 用綠色金融支持PPP項目投融資建設，一方面嚴格要求能夠帶來更高的經濟社會效益，一方面可以獲得更多融資優惠，有效緩解政府的財政壓力。

（三）ESG理念在PPP項目績效管理領域的應用探索

ESG作為倡導企業在註重財務績效的同時關注環境、社會和治理績效的綠色經營理念，與PPP績效管理有效結合可更好地保障公共產品供給的效率和質量，助力PPP項目綠色高質量發展。 財金13號文曾就PPP項目的績效目標設定提出要求：“績效目標應符合區域經濟、社會與行業發展規劃，與當地財政收支狀況相適應，以結果為導向，反映項目應當提供的公共服務，體現環境-社會-公司治理責任（ESG）理念。 ”

1、ESG與PPP績效管理的高度契合性

（1）ESG與PPP理念一致

ESG將公共利益引入企業價值體系，更加註重企業經濟活動與環境社會建設的動態平衡和可持續發展。這與PPP“風險分擔”、“契約精神”、“激勵相容”、“合作共贏”、“可持續性”等核心理念相吻合。生態、社會和現代公司治理是現代公共事項的必然要求，而PPP作為公共產品的創新供給模式，充分體現ESG理念是由PPP的基本屬性決定的，PPP項目實施中涉及的ESG表現如下圖所示。 ESG理念的應用有助於發揮PPP公共治理優勢。

（2）在PPP項目績效管理中運用ESG理念，既是全面實施預算績效管理的必然要求，也是PPP項目保障公共服務持續穩定供給的客觀需要。

傳統績效評價體系偏重於財務績效維度的指標，而易忽略企業環境行為影響。 ESG指標體係可加強項目環境績效考核，提升項目公司的社會責任擔當，規範項目運營管理，進一步降低PPP項目潛在風險，促進PPP項目高質量、可持續發展，保證公共服務穩定供給。在PPP項目績效管理中運用ESG理念，既是全面實施預算績效管理的必然要求，也是PPP項目保障公共服務持續穩定供給的客觀需要。具體體現為：

一是基於預算績效管理績效目標綜合性、多角度的要求。 《中共中央國務院關於全面實施預算績效管理的意見》指出，“力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障”，“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府採購、政府購買服務、政府債務項目績效管理”。 《意見》還提出績效目標不僅要包括產出、成本，還要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標。

二是基於保障公共服務穩定、可持續供給的需要。 PPP模式是政府和社會資本在公共服務領域展開合作的一種創新模式，保證公共服務穩定、高質量、有效供給，是PPP項目合作的前提，也是PPP項目“績效評價”的最終目的。由於PPP項目的合作週期通常都在10年以上，且運營等大部分風險由項目公司承擔，所以PPP項目的績效管理除了關注項目產出是否符合預期外，還要考察SPV在公司治理、風險管控、應對突發事件等方面的能力，防範“灰犀牛”事件的發生，確保公共服務供給的長期穩定、可持續。

2、上市公司的披露要求

監管機構和投資者對ESG的關注度顯著提升。 2018年，證監會發布的《上市公司治理準則》中規定上市公司應當依照法律法規和有關部門的要求，披露環境信息以及履行扶貧等社會責任相關情況，形成ESG信息披露基本框架。 2020年9月4日，深交所新修訂的《上市公司信息披露工作考核辦法》指出應重點關注上市公司是否主動披露ESG履行情況及披露的充實性和完整度。 2022年4月15日，證監會發布的《上市公司投資者關係管理工作指引》明確指出要落實新發展理念，將ESG信息納入投資者關係管理中上市公司與投資者溝通的內容之一。

可見ESG相關規定和指引正趨於完善，上市公司的ESG信息已經作為投資者判斷公司價值，管理者預測和規避風險的重要參考，ESG理念的應用已成為未來主流化趨勢，社會資源也將主動向ESG表現較好的公司配置。而國內PPP項目的社會資本方中相當大比例為上市公司，這也符合PPP項目績效管理的發展趨勢。

3、ESG理念賦能PPP績效管理的策略探究

財金13號文雖然明確績效指標制定時應體現環境-社會-公司治理責任（ESG）理念，但並未提及PPP項目ESG理念的內涵，也未指出如何在實操層面將ESG理念與PPP績效評價實務有效結合。因此研究ESG理念如何賦能PPP績效管理具有重要的現實意義。

（1）結合PPP項目特點，將ESG理念運用於績效評價共性指標的調整、細化和完善

財金13號文規範了PPP項目的績效管理，同時也為項目建設、運營期的績效評價共性指標提供了參考框架。在實踐操作中，我們還需要結合項目特點，運用ESG理念對共性指標進行調整、細化和完善，使其能夠更好地發揮作用。以資金管理為例，現階段建設期共性指標框架主要著眼於社會資本項目資本金及項目公司融資資金的到位率和及時性，而運用ESG理念對共性指標調整完善後，未來對項目公司財務制度是否完備，資金使用是否規範也將加以關注。規範的財務制度及資金使用是避免項目公司資金被控股股東任意挪用的有效手段，也是防範項目財務風險、確保項目可持續性的關鍵一環。

（2）根據項目行業特點，有針對性地設置ESG績效評價指標

當前PPP與ESG的結合多體現在績效考核程序上，而績效評價指標缺乏針對性。 PPP模式應用於19大類一級行業，112個二級行業。 《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》出台後，PPP項目績效評價的基本框架雖已確定，但不同領域的PPP項目在產出標準、ESG考核側重點、行業規範與技術特性等方面均存在不同程度的差異，我們認為不同行業的PPP項目在實施目的和績效目標上差異巨大，因此在ESG關鍵評價指標的設置上也應各有不同。如生態環保類項目可更側重於借鑒現有ESG評級體系中的環境類指標，將污染物排放、資源利用、生態保護等指標作為績效考核指標編制的參考。而如市政公用類項目則可以更側重於參考社會類指標，從項目本身的社會服務屬性出發，考核項目的社會貢獻、上下游管理等方面的表現。

總體而言，不同行業的PPP項目在實施目的和績效目標上差異巨大，因此在ESG關鍵評價指標的設置上也應各有不同。績效評價的具體指標選取應量體裁衣，彰顯行業特色。

（3）完善現有績效考核體系整體性及績效激勵

PPP項目所涉參與主體眾多，週期性特點顯著，且複雜性高、技術性強。而傳統的績效管理缺乏完善的信息溝通和反饋機制，導致合同決策鏈較長，各參與方溝通效率較低。以垃圾處理PPP項目為例：生態環境管理部門主要監測污染物排放是否符合標準，物價管理部門負責制定垃圾收費政策，財政部門主要監測項目的運營成本和收益水平是否達標等等，各方僅關注與自身相關的項目績效單方面信息，導致評價結果難以整體性呈現PPP項目在社會經濟利益和ESG等公眾利益的貢獻值大小。因此需要進行整體性評價，避免在體系設計時產生碎片化的問題。此外，當前的PPP績效評價體系中，多數考核指標的設立以扣分懲戒為主，缺乏正向激勵和引導，雖減少了項目的負面影響，但易使項目運營者產生及格即可的底線思維，喪失持續優化項目管理的動力，不利於項目總體價值的提升。而適當的正向激勵可以產生內生動力，充分調動項目運營者的積極性。 ESG理念注重正向引導和激勵，這也是ESG賦能PPP績效管理的具體體現之一。

參考文章:

ESG理念如何賦能PPP績效管理：現實困境與應對策略,高華，陰春晴,建築經濟第43卷第11期

智庫觀點||投資項目責任投資（ESG）效果綜合評價思考，2022年11月7日發表於微信公眾號：中財政信研究院