今年的《政府工作報告》指出，積極的財政政策要加力提效。合理安排地方政府專項債券規模，在專項債投資拉動上加力便是其中重要體現。今年擬安排專項債3.8萬億元，規模比上年增加1500億元。
與此同時，專項債發行依舊保持“提速”模式。據悉，早在去年11月份，監管部門就已向地方下達2023年提前批專項債額度。截至目前，今年地方新增專項債發行規模已突破1萬億元。作為“穩投資”的重要抓手，今年專項債發行將保持怎樣的節奏？重點投向哪些領域？又如何提升使用效率，做到早發力、早見效？
近日，《金融時報》記者採訪了粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒，東方金誠首席宏觀分析師王青，中國銀行研究院研究員葉銀丹，圍繞上述話題進行了探討。
《金融時報》記者：今年專項債發行規模增加、發行前置，主要是出於哪些考慮？專項債發行將呈現怎樣的節奏和特點？
羅志恒：截至3月21日，專項債發行進度已經超過30%，是近年來發行節奏較快的年份。除了節奏加快外，專項債投資範圍還將進一步拓展，有利於尋找更多優質專案，提高專案儲備，避免資金與專案錯位。專項債發行規模增加、節奏加快，主要是基於當前宏觀經濟形勢，當前經濟尚在持續恢復中，但恢復基礎尚不牢固，還需要政策進一步發力擴大總需求，推動經濟運行整體好轉。專項債作為拉動投資、帶動社會資本發力的重要方式，有必要適度提高發行規模、加快發行節奏。
王青：今年1至2月份新增專項債發行規模占全年限額的21.8%，發行進度與2022年同期基本相當，體現了財政靠前發力穩增長的特徵。這主要考慮到年初是疫後經濟修復的關鍵階段，需要基建投資繼續保持較快增長水準，以鞏固和拓展經濟運行回升勢頭。預計今年專項債發行節奏會與去年相似，即上半年基本完成新增專項債發行，並在三季度前基本用完。
葉銀丹：當前我國經濟總體正在持續恢復，但總需求不足仍是當前經濟運行面臨的突出問題，需要加大宏觀調控力度，持續鞏固經濟回升態勢，推動市場主體和居民信心回升，儘快形成信心恢復、內需回升、生產拉動、經濟復蘇的良性迴圈。在當前經濟恢復基礎不牢固、社會資本投資意願不夠強烈的階段，專項債專案可以較好發揮對社會投資不足的補充作用，擴規模、早發快用有助於更早形成實物工作量，發揮投資對經濟的托底作用。今年專項債進一步靠前發力，呈現出發行規模大、準備工作早、資金使用快，支持領域和專案不斷創新的特點。從短期來看，有利於擴大基建投資，帶動社會投資，穩定總需求；從中長期來看，有利於優化供給結構，提高經濟社會運行效率。
《金融時報》記者：2023年，專項債將在重點支持現有11個領域專案建設基礎上，適量擴大資金投向領域和用作專案資本金範圍，持續加力重點專案建設。哪些領域會獲得專項債資金傾斜？對於基建投資的撬動作用有多大？
王青：從投向來看，預計今年仍會有50%左右的專項債資金投向交通運輸、市政和產業園區基礎設施等傳統基建領域，同時對新能源、新基建的投向占比有望提升。著眼於及時發揮專項債資金的政策工具作用，2023年有必要進一步擴大專項債投向領域，進一步擴展到收益性較強的專案。
另外，專項債資金還承擔著撬動更多社會資本跟進投資的責任。2022年專項債資金作為重大專案資本金的比例只有7%左右，遠低於25%的上限，與往年相比也不算高，限制了專項債資金杠杆撬動作用的發揮。預計2023年專項債支持專案、特別是一些收益前景比較明朗的新基建專案將更多向民間資本開放，甚至有必要“靚女先嫁”，更好發揮杠杆撬動作用。
總的來看，在專項債資金等政策工具推動下，預計2023年寬口徑基建投資有望保持6.0%左右的較快增長水準，整體固定資產投資增速也會達到5.0%左右，投資將繼續成為推動經濟運行好轉的積極因素。
葉銀丹：今年專項債向政策導向領域傾斜的程度更加明顯，主要投向國家重大戰略專案和“兩新一重”方向。預計交通、水利、能源等“重大工程”仍占主要地位，“新基建”積極發力但占比仍然不高，新型城鎮化建設領域將繼續擴容。
專項債從需求端擴大基建投資來穩定總需求，具體有三大管道：一是直接投向政府自營自建專案；二是作為債務型資金投向專案公司；三是作為資本金投向國家重點支持的專案。從穩增長的效率和效果來看，第三種管道效果更明顯一些，可以更好發揮杠杆撬動作用。但僅靠專項債本身拉動作用有限，資金規模比較小，需要政策性金融工具、社會資本等其他資金跟進。根據預算報告，今年將新增專項債務限額3.8萬億元，同時發行節奏繼續前置，理論上或可撬動近6萬億基建投資，但實際撬動水準還受資金領域投向、配套資金到位情況、專案儲備、專案建設進度等影響。
《金融時報》記者：近年來專項債加速發行，但也暴露出部分專案資金閒置、使用效率不高等問題。主要是哪些原因造成的？應該如何推動專項債高效使用？
羅志恒：專項債發行後能儘早投入使用的核心在於前期是否做好專案儲備工作。通過加強跨部門協調機制，加快辦理專案用地、規劃許可、環評、施工許可等審批手續，加快推進征地拆遷、市政配套等開工前準備，能夠保證專項債在發行後迅速投入使用，杜絕資金“趴在賬上”的現象，提高專項債資金使用效率。
要提高專項債使用效率，建議全面推廣穿透式監管，強化專項債券全生命週期管理。長期以來，地方政府債券存在重發行、輕管理的問題。全面推廣穿透式監測，通過資訊化手段把後端監測的短板補起來，促進專項債券資金安全、規範、高效使用。
另外，發揮專項債既穩增長又防風險作用的關鍵在於強化專案儲備，提高專案收益、優化投資結構、充分考慮到專案現金流收益回流的期限等。同時，發達地區總體上專案收益強於欠發達地區，因此在專項債額度分配時應充分考慮到專案收益的區域分化，在缺乏專案收益的地區主要採用發行一般債而非專項債。
王青：部分專項債專案資金使用效率低下主要由兩方面原因造成：一是專項債資金支持範圍有具體要求，必須是經濟社會效益比較明顯的政府投資專案，因此部分地區存在合意儲備專案不足的問題，導致“錢等專案”；二是部分專項債專案因前期規劃和準備工作不到位，無法及時啟動或實際所需資金與規劃不符，也會在一定程度上造成資金閒置。基於此，建議著眼於及時發揮專項債資金的政策工具作用，有必要進一步擴大專項債投向領域。同時，地方政府在報送專項債專案時應強化前期評估和準備工作，避免因前期工作不到位導致專案進展不及預期而引發資金閒置。
葉銀丹：債券發行與前期準備等工作銜接有待加強，以及專案事前事中事後全鏈條監管不到位都會導致專項債資金使用效率不高的問題。要解決這一問題，一是前期做好專案儲備工作，強化發行專項債事前規劃意識。一方面應強化專項債專案審核力度，根據專案資金需求、債務期限結構、市場資金寬裕度等，科學安排新增專項債的發行時點和規模；另一方面應加強跨部門協調機制，加快辦理專案用地、規劃許可、環評、施工許可等審批手續，確保專項債在發行後能夠迅速投入使用，杜絕資金“趴在賬上”現象，提高資金使用效率。二是加強專項債投後管理。嚴禁“以撥代支”“一撥了之”等行為，健全專案管理機制，按時足額還本付息。三是全面推廣穿透式監管，強化專項債券全生命週期管理。四是加強多部門協助合作，全方位做好監督工作。
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