今年的《政府工作报告》指出，积极的财政政策要加力提效。合理安排地方政府专项债券规模，在专项债投资拉动上加力便是其中重要体现。今年拟安排专项债3.8万亿元，规模比上年增加1500亿元。
与此同时，专项债发行依旧保持“提速”模式。据悉，早在去年11月份，监管部门就已向地方下达2023年提前批专项债额度。截至目前，今年地方新增专项债发行规模已突破1万亿元。作为“稳投资”的重要抓手，今年专项债发行将保持怎样的节奏？重点投向哪些领域？又如何提升使用效率，做到早发力、早见效？近日，《金融时报》记者采访了粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒，东方金诚首席宏观分析师王青，中国银行研究院研究员叶银丹，围绕上述话题进行了探讨。《金融时报》记者：今年专项债发行规模增加、发行前置，主要是出于哪些考虑？专项债发行将呈现怎样的节奏和特点？罗志恒：截至3月21日，专项债发行进度已经超过30%，是近年来发行节奏较快的年份。除了节奏加快外，专项债投资范围还将进一步拓展，有利于寻找更多优质项目，提高项目储备，避免资金与项目错位。专项债发行规模增加、节奏加快，主要是基于当前宏观经济形势，当前经济尚在持续恢复中，但恢复基础尚不牢固，还需要政策进一步发力扩大总需求，推动经济运行整体好转。专项债作为拉动投资、带动社会资本发力的重要方式，有必要适度提高发行规模、加快发行节奏。王青：今年1至2月份新增专项债发行规模占全年限额的21.8%，发行进度与2022年同期基本相当，体现了财政靠前发力稳增长的特征。这主要考虑到年初是疫后经济修复的关键阶段，需要基建投资继续保持较快增长水平，以巩固和拓展经济运行回升势头。预计今年专项债发行节奏会与去年相似，即上半年基本完成新增专项债发行，并在三季度前基本用完。叶银丹：当前我国经济总体正在持续恢复，但总需求不足仍是当前经济运行面临的突出问题，需要加大宏观调控力度，持续巩固经济回升态势，推动市场主体和居民信心回升，尽快形成信心恢复、内需回升、生产拉动、经济复苏的良性循环。在当前经济恢复基础不牢固、社会资本投资意愿不够强烈的阶段，专项债项目可以较好发挥对社会投资不足的补充作用，扩规模、早发快用有助于更早形成实物工作量，发挥投资对经济的托底作用。今年专项债进一步靠前发力，呈现出发行规模大、准备工作早、资金使用快，支持领域和项目不断创新的特点。从短期来看，有利于扩大基建投资，带动社会投资，稳定总需求；从中长期来看，有利于优化供给结构，提高经济社会运行效率。《金融时报》记者：2023年，专项债将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设。哪些领域会获得专项债资金倾斜？对于基建投资的撬动作用有多大？
王青：从投向来看，预计今年仍会有50%左右的专项债资金投向交通运输、市政和产业园区基础设施等传统基建领域，同时对新能源、新基建的投向占比有望提升。着眼于及时发挥专项债资金的政策工具作用，2023年有必要进一步扩大专项债投向领域，进一步扩展到收益性较强的项目。另外，专项债资金还承担着撬动更多社会资本跟进投资的责任。2022年专项债资金作为重大项目资本金的比例只有7%左右，远低于25%的上限，与往年相比也不算高，限制了专项债资金杠杆撬动作用的发挥。预计2023年专项债支持项目、特别是一些收益前景比较明朗的新基建项目将更多向民间资本开放，甚至有必要“靓女先嫁”，更好发挥杠杆撬动作用。总的来看，在专项债资金等政策工具推动下，预计2023年宽口径基建投资有望保持6.0%左右的较快增长水平，整体固定资产投资增速也会达到5.0%左右，投资将继续成为推动经济运行好转的积极因素。叶银丹：今年专项债向政策导向领域倾斜的程度更加明显，主要投向国家重大战略项目和“两新一重”方向。预计交通、水利、能源等“重大工程”仍占主要地位，“新基建”积极发力但占比仍然不高，新型城镇化建设领域将继续扩容。专项债从需求端扩大基建投资来稳定总需求，具体有三大渠道：一是直接投向政府自营自建项目；二是作为债务型资金投向项目公司；三是作为资本金投向国家重点支持的项目。从稳增长的效率和效果来看，第三种渠道效果更明显一些，可以更好发挥杠杆撬动作用。但仅靠专项债本身拉动作用有限，资金规模比较小，需要政策性金融工具、社会资本等其他资金跟进。根据预算报告，今年将新增专项债务限额3.8万亿元，同时发行节奏继续前置，理论上或可撬动近6万亿基建投资，但实际撬动水平还受资金领域投向、配套资金到位情况、项目储备、项目建设进度等影响。《金融时报》记者：近年来专项债加速发行，但也暴露出部分项目资金闲置、使用效率不高等问题。主要是哪些原因造成的？应该如何推动专项债高效使用？
罗志恒：专项债发行后能尽早投入使用的核心在于前期是否做好项目储备工作。通过加强跨部门协调机制，加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备，能够保证专项债在发行后迅速投入使用，杜绝资金“趴在账上”的现象，提高专项债资金使用效率。 要提高专项债使用效率，建议全面推广穿透式监管，强化专项债券全生命周期管理。长期以来，地方政府债券存在重发行、轻管理的问题。全面推广穿透式监测，通过信息化手段把后端监测的短板补起来，促进专项债券资金安全、规范、高效使用。 另外，发挥专项债既稳增长又防风险作用的关键在于强化项目储备，提高项目收益、优化投资结构、充分考虑到项目现金流收益回流的期限等。同时，发达地区总体上项目收益强于欠发达地区，因此在专项债额度分配时应充分考虑到项目收益的区域分化，在缺乏项目收益的地区主要采用发行一般债而非专项债。王青：部分专项债项目资金使用效率低下主要由两方面原因造成：一是专项债资金支持范围有具体要求，必须是经济社会效益比较明显的政府投资项目，因此部分地区存在合意储备项目不足的问题，导致“钱等项目”；二是部分专项债项目因前期规划和准备工作不到位，无法及时启动或实际所需资金与规划不符，也会在一定程度上造成资金闲置。基于此，建议着眼于及时发挥专项债资金的政策工具作用，有必要进一步扩大专项债投向领域。同时，地方政府在报送专项债项目时应强化前期评估和准备工作，避免因前期工作不到位导致项目进展不及预期而引发资金闲置。叶银丹：债券发行与前期准备等工作衔接有待加强，以及项目事前事中事后全链条监管不到位都会导致专项债资金使用效率不高的问题。要解决这一问题，一是前期做好项目储备工作，强化发行专项债事前规划意识。一方面应强化专项债项目审核力度，根据项目资金需求、债务期限结构、市场资金宽裕度等，科学安排新增专项债的发行时点和规模；另一方面应加强跨部门协调机制，加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，确保专项债在发行后能够迅速投入使用，杜绝资金“趴在账上”现象，提高资金使用效率。二是加强专项债投后管理。严禁“以拨代支”“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息。三是全面推广穿透式监管，强化专项债券全生命周期管理。四是加强多部门协助合作，全方位做好监督工作。
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