*本文系北京大學國際關係學院2023年本科生課程《國際組織與國際法》案例分析習作。
作者文責自負，敬請批評指正。
引言
亞洲開發銀行（Asian Development Bank，ADB，以下除他人著作或檔可能稱“亞行”、引用時照錄原狀外，一律簡稱亞開行）是在聯合國亞洲和遠東經濟委員會支持下建立的區域性開發金融銀行。不管是歷史過程還是邏輯序列上，亞開行都是亞洲金融秩序建立中重要的中間環節，處在世界銀行這樣的全球性開發金融銀行和亞投行這一專門性極強的區域開發金融銀行之間。本文從創立過程與機構宗旨、議題領域與成員構成、組織結構、決策制度等角度對亞開行展開研究，致力於通過制度分析和比較，揭示亞開行的區域與時代性質，並希望能稍稍揭示國際開發金融組織的發展邏輯，探討亞投行與亞開行的關係問題。
本文第一部分從宏觀上關注亞開行的目標與定位，及其在歷史維度上的演變，分析亞開行宗旨的設定和在此基礎上業務範圍的改變。第二部分具體分析其種種制度設計，包括股權和投票權的分配、理事會和執董會的設置以及相關的名額分配問題，以及行長的選擇。第三部分關注亞開行創設過程中的博弈與運作時的現實政治因素，試圖揭示亞開行的現實性所帶來的局限，以及亞投行在這方面的相對優勢。
一、宗旨與業務範圍
1966年11月24日，亞洲開發銀行成立，總部設在菲律賓馬尼拉，此時有31個成員，日本人渡邊武出任首任行長（麥考利，2020：1-2）。在此前的1965年10月，籌備委員會擬定了《亞行章程》，其中規定亞開行的宗旨是“促進亞洲和遠東地區……的經濟增長和合作，並協助本地區的發展中成員集體和單獨地加速經濟發展的進程”（ADB，1966：2）。同時規定亞開行有如下職能（function）：促進本地區以開發為目的的公私資本的投資；為發展中成員提供資金，優先考慮有利於“整個地區經濟協調發展的”以及“較小或較不發達的成員的”工程專案和計畫；為發展類專案和計畫提供技術援助；同聯合國及其他相關組織展開合作（ADB，1966：2）。
亞開行最初十年的工作即以此為綱領展開。截至1976年底，亞開行向23個國家提供各種借貸款30多億美元，其中25%以上以優惠貸款的形式提供給最貧困的成員；業務批准總額的23%投入能源領域，20%投資交通和通訊技術專案，19%投資農業專案，18%投資金融專案，10%投入工業專案，9%投入水利工程，1%左右投入教育（麥考利，2020：87-88）。其中，農業專案相對更多地使用亞洲開發基金貸款（占全部開發基金貸款的34%）。另外，技術援助十年間達到2540萬美元。
此後，如果以每十年為一個節點，我們可以從貸款數額和專案領域的變動消長勾勒出亞行自身定位與業務範圍的流變。1977-1986這十年間，在行長吉田太郎一等人的推動下，糧食供應、出口、就業成為重要議題，亞行貸款業務向農業和能源領域有意傾斜，業務批准總額160億美元中農業專案占31%，成為最大板塊，能源專案則佔據25%（麥考利，2020：127-128）；為應對石油危機及其後果，在改革之後，金融專案和技術援助的額度也大幅提升，前者占業務批准總額的10%，後者達到1.25億美元，是上一個十年的五倍（麥考利，2020：128）。而從1987年以來的三十多年間，農業領域的占比明顯下降了，三個十年裏分別為16%、9%和6%，實際金額則穩定在5000到8000百萬美元之間；這是因為包括中國和印度在內的借款國對貸款領域有所偏好和選擇（麥考利，2020：203、250、308）。金融專案的占比在第四個十年即1997-2006年間達到驚人的23%（第三個和第五個十年分別占11%和12%），則是受到金融危機的影響（麥考利，2020：249-250）。
可以看出，圍繞既定宗旨，亞開行的實際政策以及政策指導下的款項流向是非常靈活且適應現實的。或許正如其首任行長渡邊武所說，亞開行是亞太地區的“家庭醫生”；如果說最初十年的靈活和謹慎是出於對新建立的區域性多邊開發銀行定位和職能的探索與嘗試，那麼此後一以貫之的應變性和問題導向性則是對其建立時的初衷“簡潔高效”、“解決問題”原則的秉持。
這一特質使得亞開行在建立後的半個多世紀裏時刻關注時代議題，站在亞太地區發展的重要節點，是其一直保持活力的主要原因。當然，這也會導致隨著時間推移，亞開行的工作情況與其最初建立時產生比較大的遷移變化。
尤其應當關注“技術援助”板塊的變化。第一個十年的技術援助金額僅為各類業務批准總額的0.847%；第二個十年開始，亞開行“對借款國的政策問題和機構發展越來越感興趣”，這個十年的技術援助達到1.25億美元（麥考利，2020：177），也是在此期間亞開行的知識和資訊資料庫開始建設，並開始定期刊布區域經濟發展趨勢調查和主要經濟領域報告（麥考利，2020：5）；到第三個十年，技術援助金額8.82億美元，已經達到業務批准金額（430億美元）的2%，這一數字在第四和第五個十年裏分別達到14億和15億美元，其中第四個十年間的技術援助金額能夠達到業務批准總額的2.2%（麥考利，2020：251、307）。從這個切面，我們可以看出亞開行的業務重心、援助方式乃至援助理念，都在時代中產生了巨大的流變。當然，這受到亞開行本身資金與能力、經驗方面的一些限制，詳見後文；從另一個角度說，這一變化與當時世界上或許最重要的多邊開發銀行——世界銀行的旨趣與業務重心的改變也應當是平行的。
二、制度設計：全球性與區域性的平衡
從“東京研究小組”的組建算起的話，亞洲開發銀行的籌建開始於1963年，最終成立於1966年底，那時區域性的多邊開發銀行只有歐洲投資銀行、美洲開發銀行、非洲開發銀行等屈指可數的幾家，而全球性多邊開發銀行——世界銀行成立也才20年左右。在可資借鑒的案例相對缺乏的時候，如何從制度上定位和設計一家亞洲的區域開發銀行成為當時的籌建者必須審慎考慮的問題。
成員構成與股權分配方面的設計或許最直觀地凸顯其區域特性。在1965年擬定的《亞行章程》裏，保持“亞行的亞洲特徵”被視為重要原則，因此對亞洲非聯合國成員和非亞洲成員的接納經歷了一場辯論（麥考利，2020：39）。最終商定允許非亞洲成員加入後，《章程》必然地對其持股總數有一限制；最終這一數字商定為亞洲成員持股總數不低於股本總額的60%（ADB，1966：4）。對比美洲開發銀行直接從表決權層面規定域內國家總表決權不得低於50%，亞開行的設計應該說是更精確和易於管理的，也杜絕了表決權計算中可能存在的複雜情況和“操作空間”。
圖二：ADB的組織結構
來源：https://www.adb.org/what-we-do
亞開行的主要機構是理事會和董事會，另有一批局、處和辦公室，設置在由行長負責的總部之下（《亞洲開發銀行》，1987：15）。理事會作為全體機構，每個成員體派出一正一副兩名理事，每年定期舉行會議，掌握機構的一切決策權；由理事會選舉產生一名主席和兩名副主席（ADB，1966：21-22）。董事會負責行使章程規定、理事會授予的部分職權；董事在劃定的若干選區內產生，1966年有10個選區、產生10名董事，其中7名來自域內成員體，3名來自域外成員體；1971年開始，變為12個選區產生12名董事，其中8名來自域內，4名來自域外（麥考利，2020：375）。理事會選舉產生的行長（行長缺席時由副行長代替，副行長由行長向董事會舉薦產生）擔任董事會主席，是最高行政負責人，依需要或請求召開董事會會議（ADB，1966：24）。總部是亞開行的行政機構，1966年底僅有40名員工，到2022年底擴張到3767名。另外，還有若干專業和專門性質的局和辦公室等，此處不贅。
投票權的分配與集中機制決定了機構的權力結構。每位理事在亞開行理事會的投票權是基礎票和股權票加和而成的。截至2022年底，域內成員體的持股占總額的63.390%，而投票權占總投票權的65.124%；其中投票權最高的成員體是日本（域內）和美國（域外），均為12.751%，其次是中國（域內，5.437%）。可以看出，亞開行通過基礎票的設計，使域內國家，尤其是欠發達的小國，在理事會相對擁有了較高的投票權；這是其“堅持區域特徵”的綱領在具體制度設計上的反映。至於投票權集中原則，在亞開行表現為多數制，《章程》規定除了特殊事項之外一般遵循簡單多數制（ADB，1966：21）。實際上學者們指出，理事會對事項的通過需要的票數一般應達到總票數的三分之二（《亞洲開發銀行》，1987：17-18）。
最後還應注意到一項“軟性”的制度設計，即行長的選擇。從1966年的第一任行長渡邊武開始，亞開行的行長一直來自日本。其舉薦的副行長則有相當一部分來自域外，比如美國；近年來自域內國家的副行長數量也逐漸增多。這一方面是亞開行對其區域特徵與國際影響進行平衡的結果，另一方面也是對歷史和國際現實的承認與反映：亞開行的設想和孕育都主要發生在日本，最初甚至與日本向東南亞各國提供的援助一樣，是戰後日本重啟和平友好外交的手段，具有深深的日本烙印；而基於上世紀60年代的現實，亞太地區國家仍處在貧困、欠發達的境地，開發銀行的股本繳納很不充分，實際運作一定程度上要依賴域外一些發達國家以及國際融資、債券等方面的資金來源。這些歷史現實因素，深深地嵌入到亞開行的制度或“習慣”當中，也塑造了亞開行的行事風格，影響了它在國際舞臺上呈現的面貌。
三、餘論：從亞開行到亞投行
從有設想以來，亞投行與亞開行的關係就成為學界的熱點議題。到今天，學界已基本形成統一的看法，認為亞投行的創設是對亞開行工作的“補充”、兩者在相關領域有巨大的合作空間，等等（石晉，2016；王吉、李正明，2016）。本章擬更換角度，從亞開行所處的歷史現實與相應的局限說起，指出亞開行不僅為亞投行“留出位置”，更是在邏輯、歷史、經驗各個層面為亞投行這樣機構的創設做好了準備和鋪墊。
前已述及，亞開行的創立不只是那時相關工作者的理想的投射，更是對當時現實問題和國際形勢的反映與應對。從這個角度說，亞開行其實與世界銀行、歐洲投資銀行等開發銀行可以劃為一類：它們都是在二戰後建立的開發銀行，主要面對的歷史任務是重建戰後世界，包括恢復戰爭造成的破壞和完成被殖民國家地區的開發建設；它們，尤其是它們中那些區域性的開發銀行，都在資金方面有明顯的緊迫，初始實繳資本都不足法定資本的10%，大部分只在4%上下（陳偉光等，2017）；也正因為亞太地區當時尤其突出的貧弱特徵，亞開行這樣的銀行比其他銀行更需要域外公私資本的支持，在維護本地區特徵的同時必須更多地兼顧域外成員體的權益，從亞開行建立以來域外成員體的總投票權都在35%左右；而同時代的非洲開發銀行甚至給域外國家40%以上的投票權，均遠高於今天亞投行規定的25%。另外，一些細節也展示出亞開行資本的不足造成的業務特點，前述亞開行第一次改革後開始關注技術援助、並著手建立知識資訊庫就是一個例子；亞開行在實際提供資金支持方面“作用有限”，也是學界比較公認的一個事實（麥考利，2020：7）。
圖三：ADB chief attends press conference，
圖源：https://en.yna.co.kr/view/PYH20230502052700315
日美主導關係也是其對國際政治現實的一個反映。不管是股權和投票權的高度一致，還是在行長、副行長等重要行政職務的人選問題上，我們都能清晰看出這兩國的同盟以及共同對亞開行工作的主導。事實上，那個時代的多邊開發銀行中幾乎都能看到二者的這種“共同利益”關係；在學者梳理的數據中，能看出在世行、亞開行、歐洲投資銀行中美國和日本佔據的巨大股權和投票權，以及相應地佔據很少份額的發展中國家，包括中國（陳偉光等，2017）。
可以看出，作為一種投資亞洲建設的國際機制，亞開行深深地受制於那個時代的國際社會的現實。當這種現實被亞開行設計者以制度的方式確認下來，這固然有利於亞開行適應那個時代的現實並凝聚力量、發揮作用；但是，另一方面，這也導致半個世紀前的“現實”深深嵌入到這一組織中，成為當今國際世界中的一個“歷史遺存”，雖然經歷過前述的幾次改革和靈活的業務重心調整，也難免與當今這個時代顯現出一種“錯位”。
從這個意義上來說，亞投行的特質就凸顯出來了；或者不如說，如果把視角放在機構的制度設計和對現實政治的反映這一方面，我們天然地會認可，這兩者是完全不同的共識凝結的成果，也是行事風格迥異的國際行為體。近年的學者將亞投行、金磚國家新開發銀行劃分為新型多邊開發銀行，主要依據如，這些新的多邊開發銀行建立在21世紀全新的世界經濟和政治格局之下，承認了一批新興經濟體的國際話語權，將它們納入世界經濟治理者的範圍中；資本來源相對更加寬裕，成員體在創始時實際繳納的股本在亞投行是20%（19630百萬美元），在新開發銀行達到驚人的50%（50000百萬美元），其中中國所繳占很大部分（陳偉光等，2017）。這使得它們對於通過債券、融資來獲取域外和非成員體資本沒有那麼依賴，充足且可自主支配的資金使得其運作具有更大的自主性，支持了比如亞投行大力投資基礎設施建設這樣的設計初衷，成為比陷入種種限制中的亞開行更直接、高效、有活力的投資銀行。
總而言之，歷史上，亞開行作為第一家亞太地區的區域性多邊投資銀行，將世行等全球多邊投資銀行的經驗比較好地吸收、消化和調整，運用在了區域投資銀行的建立和亞太地區的投資建設中；同時，在任務目標和制度設計方面切實考慮了現實政治環境的因素，並在半個多世紀的運作中靈活調整、勇於改革，為亞太地區發展最迅猛的時段持續賦能，這是非常了不起的成就。不管是理念還是經驗上，它都是本地區新型開發銀行比如亞投行的“必要前置步驟”。
參考文獻
[1] [澳]彼得·麥考利著，劉天佑等譯：《打造亞太美好未來：亞洲開發銀行50年史》（第二版），北京：社會科學文獻出版社，2020年。
[2] Asian Development Bank，"Agreement Establishing the Asian Development Bank (ADB Charter)"，1966，Manila，網址：https://www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/32120/charter.pdf.
[3] Asian Development Bank，"Number of Assigned Positions in Field Offices"，31 December 2022.
[4] Asian Development Bank，"Annual Report 2022"，網址：https://www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/872636/adb-annual-report-2022.pdf.
[5] 陳偉光、王歡、蔡偉宏：《多邊開發銀行體系中的亞投行：一個比較分析框架》，《當代財經》2017年第7期，第46-57頁。
[6] 石晉：《亞投行與亞開行的職能錯位與融合》，《現代商貿工業》2016年第13期，第95-96頁。
[7] 王吉、李正明：《爭鋒還是共濟？——基於亞投行的中美博弈分析》，《改革與開放》2016年第4期，第21-23頁。
[8] 《亞洲開發銀行》編寫組：《亞洲開發銀行》，北京：金融出版社，1987年版。
教師：劉蓮蓮（北京大學國際關系學院長聘副教授）
助教：黃浩（北京大學國際關系學院2020級博士生）
編輯：餘鴻博（北京大學國際關系學院2020級本科生）
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