一、《管理辦法》的主要調整內容解讀

與《國家發展改革委關於推進企業發行外債備案登記製管理改革的通知》（發改外資[2015]2044號，「2044號文」）相比，本次管理辦法主要從以下六個方面對中長期外債的監管進行了調整。我們將逐一進行解讀。

01

「外債備案登記製」升級為「外債審核登記製」

本次《管理辦法》將「外債備案登記製」升級為「外債審核登記製」，從名字的變化可以看出，新的《管理辦法》將更加強調發改委對中長期外債發行申請的實質性審查。根據與《管理辦法》一同發布的《<企業中長期外債審核登記管理辦法（征求意見稿）>起草說明》（「《說明》」），發改委對中長期外債的審核登記管理將升級為一項國家級行政許可事項，這也意味著違反規定未辦理外債登記的企業或將受到更嚴格的監管和處罰。

02

進一步明確外債範圍

與2044號文相比，本次《管理辦法》征求意見稿對於「中長期外債」的定義沒有作出改變，即「境內企業及其控製的境外企業或分支機構，向境外舉借的、以本幣或外幣計價、按約定還本付息的1年期（不含）以上債務工具」。1年期及1年期以下的外債仍然不納入發改委的監管範圍。

但是，《管理辦法》對於「債務工具」的範圍做了進一步細化。在2044號文所列舉的「境外發行債券」和「中長期國際商業貸款」的基礎上，《管理辦法》進一步明確「債務工具」包括但不限於「高級債、永續債、資本債、中期票據、可轉換債券、可交換債券、優先股、融資租賃及商業貸款」等。我們理解，任何具有舉借債務性質的境外融資行為都可能屬於「債務工具」的範圍。

03

紅籌企業借用外債納入監管範圍

《管理辦法》征求意見稿第三十三條規定了境內企業間接在境外借用外債也納入監管範疇，並進一步解釋「境內企業間接在境外借用外債」是指「主要經營活動在境內的企業，以註冊在境外的企業的名義，基於境內企業的股權、資產、收益或其他類似權益，在境外發行債券或借用商業貸款等」。

上述定義所描述的企業即為紅籌企業，本條規定相當於明確將紅籌企業的外債也納入發改委監管範疇。在本次征求意見稿發布之前，紅籌企業借用外債並未被2044號文列入監管範圍，而是僅僅由發改委通過發布「登記辦事指南」解答說明紅籌架構的企業發行1年期以上外債、借用中長期國際商業貸款等需要辦理企業外債備案登記。本次《管理辦法》對於紅籌企業外債納入監管的明確，對市面上眾多通過紅籌架構境外上市的企業在境外渠道融資而言，無疑是重大挑戰。

04

進一步明確外債用途

與2044號文相比，本次《管理辦法》還進一步明確了外債用途，設定了外債用途的五項負面清單，包括「不違反我國法律法規」「不威脅、不損害我國國家利益和經濟、信息數據等安全」「不違背我國宏觀經濟調控目標」「不違反我國有關發展規劃和產業政策，不新增地方政府隱性債務」以及「不得用於彌補虧損或投資、炒作等行為；除銀行類金融企業外，不得轉借他人」。從上述負面清單來看，當前階段城投公司和房地產企業等公司借用外債可能仍存在較大難度。

此外，《管理辦法》還要求企業外債資金使用應聚焦主業，有利於配合落實國家重大戰略和支持實體經濟發展。因此，符合國家戰略和產業政策的外債審核登記申請或將獲得優先考慮。

05

完善企業和中介機構的相關責任

《管理辦法》專章規定了違規借用外債情況下企業和中介機構的法律責任。

對於企業而言，如違反《管理辦法》規定借用外債（如未辦理外債審核登記等），企業及其主要責任人將面臨發改委約談、公開警告或暫停開展或參與企業外債業務等懲戒措施。

對於中介機構而言，如果為違反《管理辦法》的借用外債活動提供相關中介服務，將面臨著發改委的通報以及主管部門的處罰。

06

發改委外債審核登記或與外管局外債登記掛鉤

根據《管理辦法》第十七條第一款規定，企業應憑《企業借用外債審核登記證明》（「《審核登記證明》」按規定辦理外匯登記、賬戶開立、資金收付和匯兌、資金使用等相關手續。這或許意味著，發改委的外債審核登記將成為企業向外管局申請辦理外債簽約登記的前提條件。企業應對此登記先後順序要求予以註意，合理安排外債項目登記申請時間。

二、對境外銀行業務的影響

01

境外銀行應加強外債業務審核

與2044號文相比，《管理辦法》對於企業借用外債的監管呈現更為嚴格的趨勢，且提出了新的調整和要求。因此，對於通過境外商業貸款的形式參與企業借用外債業務的境外銀行而言，有必要加強外債業務審核。

（1）對紅籌企業商業貸款的審核

如上文解讀，《管理辦法》將紅籌企業借用外債納入了需要發改委審核登記的範疇。實踐中，紅籌企業一般通過境外註冊公司向境外銀行借用外債，而境外銀行也會開展大量與境外紅籌企業的商業貸款交易。我們建議，境外銀行在開展商業貸款交易時，應加強對借款人的審查，尤其是對借款人股權結構的分析。如發現借款人為紅籌企業的境外註冊公司，應要求借款人提供發改委核發的外債《審核登記證明》，以確保貸款業務合法合規。

（2）對外債登記證明的審核

根據發改委在《說明》中的介紹，目前發改委批復企業外債規模以其年度計劃性外債額度申請為主，以逐筆登記為輔。該實際情況加大了境外銀行對於外債登記證明的審核難度：當企業借用的外債屬於年度計劃性外債額度內，且外債登記相關證明無法反映單筆外債登記情況時，我們建議境外銀行應當通過其他手段核實企業外債登記情況，如聯系登記機關確認核實等，必要時可征詢第三方中介機構的協助和意見。

02

境外銀行暫時不存在外債違規處罰風險

《管理辦法》第十七條第二款提出，對於屬於本辦法管理範圍但未取得《審核登記證明》的企業，相關部門不予辦理有關手續，金融機構不予辦理有關業務。從該條規定來看，對於未取得《審核登記證明》的借用外債項目，金融機構應不予辦理相關業務。由於境外銀行不屬於境內部門監督管理的金融機構，境外銀行暫時不存在外債違規處罰的風險。但是，我們建議境外銀行仍應按照《管理辦法》要求審核外債業務，並關註和留意發改委等境內有關部門的監管動向，以免對其跨境業務開展帶來負面影響。

目前發改委公布的《管理辦法》僅為征求意見稿，我們初步理解，意見稿仍存在有待進一步澄清的內容，例如紅籌企業申請外債審核登記的境內企業應為哪一家、境內企業控製的境外企業具體應如何認定（如控股比例要求、境內股東為合夥企業的情況下如何判斷控製）等等，我們也期待《管理辦法》正式稿能對這些實踐中存在的問題作進一步澄清，為企業借用外債提供更清晰的指引。